2014年《行政訴訟法》修改時，將“明顯不當(dāng)”納入行政行為合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)定行政行為“明顯不當(dāng)”的，人民法院可判決撤銷或者部分撤銷。那么，究竟什么是“明顯不當(dāng)”?筆者擬以“明顯不當(dāng)”在司法審查實踐中的適用作為分析基礎(chǔ)，結(jié)合環(huán)境行政處罰實踐中爭議較大的“未驗先投”以及“進水超標(biāo)導(dǎo)致污水處理廠出水超標(biāo)”兩個問題，對“明顯不當(dāng)”在環(huán)境行政處罰中的適用問題進行詳細(xì)分析。

問題提出：

什么是行政處罰“明顯不當(dāng)”?

案例一：某生態(tài)環(huán)境主管部門通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，某公司玻璃加工項目未依法報批環(huán)境影響評價文件，需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未經(jīng)驗收即投入生產(chǎn)。于是依據(jù)《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條第一款和《環(huán)境影響評價法》(2018修正)第三十一條第一款的規(guī)定，責(zé)令公司立即改正未驗先投的行為，處罰款20萬元，針對公司未批先建的行為處建設(shè)項目總投資額3%的罰款6000元。經(jīng)調(diào)查，該公司建設(shè)項目總投資約為20萬元。

案例二：某生態(tài)環(huán)境主管部門在對某公司污水處理廠進行監(jiān)督性監(jiān)測時發(fā)現(xiàn)，該污水處理廠廢水排放口污染物濃度超過水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。于是根據(jù)《水污染防治法》第八十三條第二項的規(guī)定，對公司作出罰款10萬元的行政處罰。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致污水處理廠超標(biāo)的直接原因在于上游企業(yè)排水達不到納管標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致該批污水超出污水處理廠現(xiàn)有污水處理能力。

從適用依據(jù)來看，上述兩則案例中的行政處罰均是依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定作出的，但是從行政行為合理性的角度而言，上述兩則案例的“違法行為”究竟該不該罰?處罰金額是否過高?

在案例一中，雖然說針對“未驗先投”行為進行行政處罰是現(xiàn)行法律的要求，但是對于一些投資額較小的建設(shè)項目，即使適用最低20萬元的罰款標(biāo)準(zhǔn)，該處罰金額相較于項目成本是否仍然具有處罰幅度上的“明顯不當(dāng)”?

在案例二中，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，企業(yè)不得實施超標(biāo)排放行為，但是對于因上游企業(yè)排水超過納管標(biāo)準(zhǔn)而導(dǎo)致污水處理廠出水超標(biāo)的情況，如果污水處理廠主觀上不存在超標(biāo)排放的故意或者過錯，客觀上也采取了各種措施避免超標(biāo)排放情況發(fā)生，卻仍然因超標(biāo)被處罰，那么從違法情節(jié)與處罰目的的角度來看，該處罰是否也存在一定的“明顯不當(dāng)”?

通過上述兩則案例對比可以發(fā)現(xiàn)，在環(huán)境行政處罰領(lǐng)域，部分行政處罰的作出形式上符合現(xiàn)行法律規(guī)定，但是從合理性角度來看均具有一定的“明顯不當(dāng)”之處，而且兩則案例中的“明顯不當(dāng)”亦存在一定的差異。那么，在司法審查實踐中，究竟該如何判斷行政行為是否構(gòu)成“明顯不當(dāng)”?行政機關(guān)又如何能避免作出的行政行為被認(rèn)定存在“明顯不當(dāng)”?

問題分析：

如何判斷行政行為是否構(gòu)成“明顯不當(dāng)”?

“明顯不當(dāng)”的演變

關(guān)于“明顯不當(dāng)”，在1999年《行政復(fù)議法》頒布之初即規(guī)定了其可作為行政復(fù)議機關(guān)撤銷、變更或者確認(rèn)行政行為違法的依據(jù)，但直至2014年，《行政訴訟法》才將“明顯不當(dāng)”納入人民法院可判決撤銷行政行為的情形之一，同時還將人民法院可判決變更情形中的“顯失公正”一詞統(tǒng)一為“明顯不當(dāng)”。

在司法審判實踐中，即使在《行政訴訟法》明確“明顯不當(dāng)”這一撤銷事由后，法院在適用“明顯不當(dāng)”時，也較少直接以“明顯不當(dāng)”作為認(rèn)定行政行為不合法的理由作出撤銷判決。大部分案例中，法院基本還是結(jié)合主要證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯誤、違反法定程序等事由，一并認(rèn)定行政行為明顯不當(dāng)。

“明顯不當(dāng)”的理解與認(rèn)定

一是司法審查實踐對于“明顯不當(dāng)”的認(rèn)定。

對于如何判斷行政行為是否具有“明顯不當(dāng)”的情形，現(xiàn)行法律并未予以明確。關(guān)于明顯不當(dāng)?shù)慕缍�，最高人民法院行政審判庭在其釋義中寫道：“明顯不當(dāng)是指行政行為雖然在形式上沒有違反法律、法規(guī)的強行性規(guī)定，但卻明顯違背法律、法規(guī)的立法目的和精神，不適當(dāng)?shù)負(fù)p害了社會和他人的利益。”

從該解釋可以看出，對“明顯不當(dāng)”的判斷更多是從合理性角度，對行政行為是否“實質(zhì)合法”進行審查。

在司法審查實踐中，法院一般結(jié)合比例原則，對行政處罰的幅度是否存在畸重等情形進行判斷。如在“陳超訴濟南市城市公共客運管理服務(wù)中心客運管理行政處罰案” 中，二審法院認(rèn)為在事實尚未明確且行為社會危害性較小的情況下，將行為的后果全部歸于原告，并對其個人作出較重處罰，有違比例原則，構(gòu)成明顯不當(dāng)，并對一審法院以處罰幅度和數(shù)額畸重為由撤銷行政處罰的決定予以認(rèn)可。

二是對“明顯不當(dāng)”認(rèn)定的分析。

結(jié)合司法審查實踐，筆者認(rèn)為，“明顯不當(dāng)”作為一個不確定法律概念，在具體判斷某一行政處罰是否構(gòu)成“明顯不當(dāng)”時，應(yīng)當(dāng)從行政處罰懲罰與糾錯的目的出發(fā)，不僅需要確認(rèn)案件事實、違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度等因素在具體法律適用過程中是否被充分考慮，而且還應(yīng)當(dāng)綜合判斷行政處罰的作出是否符合立法目的與精神、是否存在畸輕或畸重等不合理或者不適當(dāng)?shù)那樾巍?/p>

當(dāng)然，在判斷時可結(jié)合行政法的相關(guān)原則如比例原則、平等原則、正當(dāng)程序原則等進行多方考量。具體而言，對于“明顯不當(dāng)”的認(rèn)定，可以從“不當(dāng)”與“明顯”兩個層次進行分析判斷。

首先，對“不當(dāng)”的理解應(yīng)當(dāng)基于對“當(dāng)”的把握。何為“當(dāng)”?就行政處罰而言，從形式上來看一個行政處罰的作出是符合現(xiàn)行法律規(guī)定的行政處罰構(gòu)成要件的，即有“違法行為”、有法定依據(jù)、遵守法定程序等;從實質(zhì)上看，該行政處罰應(yīng)當(dāng)是公平公正、符合過罰相當(dāng)?shù)仍瓌t并且具有合理性的，即應(yīng)當(dāng)“實質(zhì)合法”。
 

關(guān)于“明顯”，則應(yīng)當(dāng)以具有一般理智的人均能夠發(fā)現(xiàn)這種不適當(dāng)性作為評判標(biāo)準(zhǔn)。對于行政機關(guān)而言，在現(xiàn)行法律法規(guī)對“明顯不當(dāng)”尚無明確認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的情況下，可以從行政執(zhí)法工作的實際經(jīng)驗出發(fā)進行綜合判定。

以本文所提的兩則案例為例，就“未驗先投”的處罰而言，有些建設(shè)項目本身投資額只有幾萬元，運營年收入也很低，但是最低20萬元的起罰標(biāo)準(zhǔn)實質(zhì)相當(dāng)于要求其關(guān)停。從現(xiàn)行法律對“未驗先投”設(shè)置的處罰金額來看，即使對一些投資成本較低的建設(shè)項目進行最低20萬元的行政處罰，從裁量的角度而言明顯具有一定處罰畸重的“不當(dāng)”之處。

同樣，對于因上游企業(yè)排水超過納管標(biāo)準(zhǔn)而導(dǎo)致污水處理廠出水超標(biāo)的情況，如果污水處理廠本身沒有設(shè)置納管標(biāo)準(zhǔn)，或者對于超標(biāo)來水未做任何拒絕也未及時向主管部門報告而一味接收，這種在“違法者”本身存在過錯的情況下主張?zhí)幜P“明顯不當(dāng)”是不應(yīng)被支持的。

但是對于主觀上不存在故意或者過錯，客觀上及時將該情況通報政府主管部門，并采取了盡力對超標(biāo)來水進行處理、多次要求上游企業(yè)改正違法行為否則將拒絕接收來水等系列積極措施的企業(yè)而言，很多時候并非只是拒絕接收來水或者關(guān)閉進水閥門那么簡單，畢竟如果因閥門關(guān)閉而發(fā)生污水滿溢事件，將可能造成更嚴(yán)重的環(huán)境污染，損害公共利益。

在這種情況下，如果不區(qū)分事件責(zé)任直接無視企業(yè)采取的積極措施而進行行政處罰，不僅可能打擊行政相對人的積極性，而且可能導(dǎo)致以后再發(fā)生類似事件時造成更嚴(yán)重的后果。因此，從企業(yè)的“違法行為”性質(zhì)、情節(jié)與處罰目的的角度來看，在類似情形下作出的行政處罰本身即可能存在“明顯不當(dāng)”。

行政機關(guān)能否以“明顯不當(dāng)”作為從輕、減輕或者不予處罰的事由?

雖然《行政訴訟法》與《行政復(fù)議法》都將“明顯不當(dāng)”作為衡量行政行為是否合法的標(biāo)準(zhǔn)，但是目前實施的《行政處罰法》尚未將“明顯不當(dāng)”寫入規(guī)定，這也對行政機關(guān)能否直接適用“明顯不當(dāng)”產(chǎn)生一定的爭議。

從法律適用角度來說，“明顯不當(dāng)”不屬于法定的“從輕、減輕以及不予處罰”情形，但是在司法審判實踐中，部分法院認(rèn)可“明顯不當(dāng)”作為“減輕”處罰的事由。

如“杭州市西湖區(qū)方林富炒貨店與杭州市西湖區(qū)市場監(jiān)督管理局、杭州市市場監(jiān)督管理局質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫行政管理糾紛案”中，一審法院從立法保護的法益及案件違法情形角度進行綜合考量，認(rèn)為案件所涉違法行為“情節(jié)較為輕微，社會危害性較小”，在沒有法定減輕處罰情形的情況下突破最低處罰限額，直接以“明顯不當(dāng)”為由作出減輕處罰的變更判決。

同樣，在部分省份的地方政府規(guī)章或規(guī)范性文件中，也明確了部分“違法行為”在一定條件下可以“從輕、減免”處罰。

如《河北省城鎮(zhèn)排水與污水處理管理辦法》和《河南省人民政府辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳環(huán)保廳河南省城鎮(zhèn)污水處理廠運行監(jiān)督管理辦法的通知》兩個文件，分別規(guī)定“確因進水水質(zhì)和水量發(fā)生重大變化導(dǎo)致出水水質(zhì)超標(biāo)的，有關(guān)部門依法行使行政裁量權(quán)時，應(yīng)當(dāng)將其作為從輕、減免的情形。”“在城鎮(zhèn)污水處理廠進水水質(zhì)突發(fā)性惡化或含有有毒有害物質(zhì),影響污水處理廠正常運行時，……運營單位要采取應(yīng)急措施,保障污水處理設(shè)施安全運行。環(huán)保部門核實屬實后,要對運營單位免責(zé)。”

因此，從行政機關(guān)的角度而言，雖然“明顯不當(dāng)”并非作出行政處罰時減輕、從輕或者不予處罰的法定事由，但是在其作為衡量行政行為是否具有合法性、合理性的法定標(biāo)準(zhǔn)的情況下，在具體行政處罰作出過程中，行政機關(guān)可以適當(dāng)參考司法審判實踐以及各省份對于“明顯不當(dāng)”的理解與適用，對于行政處罰的“合理性”與“合法性”界限進行把握。

處理建議：

充分考慮社會危害性等因素，加強對情節(jié)復(fù)雜案件的集體審議

在環(huán)境行政處罰領(lǐng)域，為避免主管機關(guān)作出的行政處罰被認(rèn)定存在“明顯不當(dāng)”而引發(fā)行政復(fù)議或者行政訴訟，同時也為了平衡行政處罰的懲罰性與保障行政相對人合法權(quán)益之間的關(guān)系，建議行政機關(guān)在作出行政處罰決定的過程中，嚴(yán)格依據(jù)法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，從行政處罰懲罰與糾錯的目的出發(fā)，充分考慮案件事實、違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度等因素，合理確定行政相對人采取的措施、行政處罰的必要性等情況對于行政處罰與事件后續(xù)改進的影響。

同時，建議行政機關(guān)對行政相對人在陳述、申辯或者聽證過程中提出的可能影響行政處罰作出的事由進行復(fù)核，并將在事實認(rèn)定、法律適用上存在爭議或容易產(chǎn)生分歧的案件納入“案件復(fù)雜”的范疇，在最終做出行政處罰之前進行集體審議。

當(dāng)然，出于對是否作出處罰以及如何作出處罰的慎重考慮，也可以在案件處理的各個階段增加集體討論的環(huán)節(jié)，綜合各項因素之后作出公平公正的決定。

(作者單位：浙江京衡律師事務(wù)所)