“海綿城市”建設(shè)成效幾何
近期，特大降雨覆蓋我國(guó)南北多地，城區(qū)“看海”現(xiàn)象多發(fā)。承擔(dān)著增強(qiáng)城市防澇能力重任的海綿城市建設(shè)，備受社會(huì)關(guān)注。“新華視點(diǎn)”記者不完全統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，全國(guó)30個(gè)海綿城市試點(diǎn)中，近半數(shù)城市近期曾出現(xiàn)內(nèi)澇。業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為， 海綿城市建設(shè)是解決內(nèi)澇問(wèn)題的有效途徑， 但這是系統(tǒng)工程，建成面積不達(dá)到一定規(guī)模，防治內(nèi)澇不會(huì)馬上見(jiàn)效。
小規(guī)模“海綿化”難解城市內(nèi)澇
自2015年4月起，住建部等三部委先后公布兩批中央財(cái)政支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)，重點(diǎn)解決城市建設(shè)中的水環(huán)境、 水生態(tài)和內(nèi)澇問(wèn)題。 今年5月以來(lái)，我國(guó)多地城市遭遇暴雨、出現(xiàn)城市內(nèi)澇，其中包括濟(jì)南、武漢、鎮(zhèn)江等多個(gè)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市。
記者不完全統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，目前已納入試點(diǎn)的30個(gè)城市中， 近期出現(xiàn)內(nèi)澇的城市至少有14個(gè)，占比接近50%，其中首批試點(diǎn)的16個(gè)城市中，至少有9個(gè)城市出現(xiàn)內(nèi)澇。據(jù)了解，第一批16個(gè)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市分別是遷安、白城、鎮(zhèn)江、 嘉興、池州、廈門(mén)、萍鄉(xiāng)、濟(jì)南、鶴壁、武漢、常德、南寧、重慶、遂寧、貴安新區(qū)和西咸新區(qū)。第二批14個(gè)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市分別是北京市、天津市、大連市、上海市、 寧波市、福州市、青島市、珠海市、深圳市、三亞市、玉溪市、慶陽(yáng)市、西寧市和固原市。
海綿城市建設(shè)是指通過(guò)加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理，充分發(fā)揮建筑、 道路和綠地、水系等生態(tài)系統(tǒng)對(duì)雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，被視為增強(qiáng)城市防澇能力的重要舉措。海綿城市建設(shè)試點(diǎn)為何也會(huì)出現(xiàn)內(nèi)澇？
中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院水務(wù)分院資源能源所所長(zhǎng)王家卓表示， 當(dāng)前部分海綿城市建設(shè)試點(diǎn)出現(xiàn)內(nèi)澇，這恰好說(shuō)明當(dāng)前加強(qiáng)海綿城市建設(shè)的迫切性。試點(diǎn)城市之所以出現(xiàn)內(nèi)澇，一方面試點(diǎn)啟動(dòng)時(shí)間有限，首批16個(gè)試點(diǎn)城市去年4月才確定，第二批14個(gè)今年4月確定，大部分項(xiàng)目還在建設(shè)中；另一方面海綿城市是個(gè)系統(tǒng)工程，大部分城市試點(diǎn)建設(shè)規(guī)模僅二三十平方公里，第一年建設(shè)完成的區(qū)域基本都在幾平方公里，小規(guī)模的海綿城市建成區(qū)無(wú)法解決整體城市的內(nèi)澇問(wèn)題。
記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在一些試點(diǎn)城市，海綿化改造的點(diǎn)面“對(duì)比效果”十分突出。在試點(diǎn)城市河南鶴壁市，從7月8日起連下兩場(chǎng)暴雨，平均降雨量超過(guò)100毫米。在改造后的桃園公園及淇水大道等路段，由于鋪設(shè)了透水材料，建設(shè)了下凹式綠地、蓄水模塊等，雨水迅速下滲，幾乎看不到暴雨肆虐的痕跡；與此同時(shí)，未經(jīng)過(guò)海綿化改造的主城區(qū)部分路段積水嚴(yán)重。
濟(jì)南海綿城市建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室綜合組副組長(zhǎng)田戎介紹， 海綿城市在治理內(nèi)澇方面，只是對(duì)一定范圍內(nèi)降雨量形成的內(nèi)澇起蓄滯作用。遇到超過(guò)百毫米、甚至兩百毫米的降雨，防治內(nèi)澇還得看城市排水系統(tǒng)。比如，濟(jì)南市試點(diǎn)規(guī)劃中，到2020年市區(qū)海綿城市對(duì)應(yīng)控制設(shè)計(jì)降雨量為27.7毫米。
已建成社區(qū)“海綿化”改造難
根據(jù)國(guó)辦2015年發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，通過(guò)海綿城市建設(shè)，將70%的降雨就地消納和利用。到2020年， 城市建成區(qū)20%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求；到2030年，城市建成區(qū)80%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求。王家卓說(shuō)，這些指標(biāo)并非只針對(duì)試點(diǎn)城市，而是面向全國(guó)所有地區(qū)的。
業(yè)內(nèi)人士指出，目前，雖然一些試點(diǎn)城市在加快海綿城市建設(shè)， 但不少地方海綿城市建設(shè)在整體進(jìn)程、規(guī)劃指標(biāo)等方面仍然面臨一些挑戰(zhàn)：
已建成社區(qū)改造難。海綿城市建設(shè)，重要任務(wù)就是對(duì)已建成小區(qū)，尤其是經(jīng)常出現(xiàn)積水小區(qū)進(jìn)行“海綿體”改造。相對(duì)于新建城區(qū)或社區(qū)可以通過(guò)先期區(qū)域詳規(guī)、中期施工監(jiān)督、后期項(xiàng)目驗(yàn)收等指標(biāo)與渠道來(lái)約束，已建成的老舊社區(qū)建設(shè)難度非常大，被業(yè)內(nèi)視為“帶刺的骨頭”。
一個(gè)海綿城市試點(diǎn)建設(shè)負(fù)責(zé)人坦言，已建成社區(qū)海綿體改造施工中會(huì)遇到各種矛盾，比如新增下凹式綠地，可能導(dǎo)致停車位減少；房頂綠化，面臨違章建筑拆除問(wèn)題，“實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的難度非常大”。
建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不明晰。盡管住建部2014年發(fā)布《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》，指導(dǎo)各地開(kāi)展海綿城市建設(shè)，但由于各地建設(shè)海綿城市的目標(biāo)與方式差異較大，只能靠試點(diǎn)城市自身“摸著石頭過(guò)河”。
深圳市創(chuàng)環(huán)環(huán)保科技公司是國(guó)內(nèi)多地海綿城市建設(shè)的技術(shù)顧問(wèn)商。總經(jīng)理翟艷云介紹，一些試點(diǎn)城市職能部門(mén)對(duì)于海綿城市建設(shè)內(nèi)容都不太清楚，以為就是修修道路、收集雨水等。實(shí)際上，各個(gè)試點(diǎn)城市目標(biāo)方向不一，有的重在儲(chǔ)蓄水資源，有的偏重解決內(nèi)澇，有的側(cè)重解決水污染。缺乏科學(xué)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，就容易使海綿城市建設(shè)走彎路，甚至南轅北轍。
政府部門(mén)配套不同步。一些受訪專家表示，海綿城市建設(shè)需要規(guī)劃、城建、水務(wù)、園林等部門(mén)充分協(xié)調(diào)“齊步走”。尤其是各地城市新區(qū)建設(shè)中，即便不是試點(diǎn)城市或區(qū)域，也必須提前規(guī)劃、系統(tǒng)建設(shè)。
濟(jì)南城建集團(tuán)副總經(jīng)理劉相華說(shuō)，當(dāng)前一方面要投入大量資金， 按照海綿城市標(biāo)準(zhǔn)改造既有建筑小區(qū)，另一方面大批傳統(tǒng)路面硬化的新小區(qū)不斷建成，不僅導(dǎo)致重復(fù)投資浪費(fèi)，而且極易出現(xiàn)改造速度永遠(yuǎn)趕不上城區(qū)擴(kuò)張的尷尬。
社會(huì)資本參與建設(shè)積極性不高
住建部部長(zhǎng)陳政高曾公開(kāi)透露，預(yù)計(jì)海綿城市建設(shè)投資將達(dá)到每平方公里1億元至1.5億元。
有業(yè)內(nèi)人士計(jì)算，部分地區(qū)實(shí)際每平方公里建設(shè)投資成本可能達(dá)到1.5億元至2億元。按當(dāng)前國(guó)家海綿城市的建設(shè)規(guī)劃，至2020年，全國(guó)658個(gè)城市建成區(qū)的20%以上面積需要達(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)每年投資總額預(yù)計(jì)將超過(guò)4000億元。
建設(shè)海綿城市的巨大投資錢(qián)從何來(lái)？記者了解到，目前中央財(cái)政給予各試點(diǎn)城市每年4億至6億元專項(xiàng)資金補(bǔ)助。以濟(jì)南為例，作為省會(huì)試點(diǎn)城市，濟(jì)南市于2015年至2017年共可獲得15億元中央補(bǔ)助資金。
相對(duì)于巨額的海綿城市建設(shè)投入，中央財(cái)政補(bǔ)助顯然難以支撐。 各地也將PPP作為資金籌集的重要渠道。按照預(yù)期，鶴壁市海綿城市試點(diǎn)建設(shè)總投資32.87億元，其中政府財(cái)政投資27.24億元，剩余5.63億元資金需靠政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式來(lái)解決，PPP模式所占比例約17.1%。
盡管投資空間大，項(xiàng)目選擇多，但社會(huì)資本進(jìn)入海綿城市建設(shè)領(lǐng)域仍選擇觀望。“技術(shù)門(mén)檻高，項(xiàng)目回報(bào)期長(zhǎng)，后期風(fēng)險(xiǎn)不清，一般企業(yè)不敢輕易嘗試。”負(fù)責(zé)承接了多個(gè)試點(diǎn)城市單體示范項(xiàng)目的翟艷云說(shuō)，即使企業(yè)在海綿工程競(jìng)標(biāo)中拿到合同，如果扣掉每年近7%的融資成本，最后也剩不下多少利潤(rùn)。缺乏穩(wěn)定收益回報(bào)，是海綿城市建設(shè)項(xiàng)目采取PPP模式的最大難題。
針對(duì)當(dāng)前海綿城市建設(shè)中面臨的挑戰(zhàn)，一些地方已展開(kāi)積極探索。浙江省嘉興市通過(guò)引入民間資本建立城市建設(shè)發(fā)展基金，示范區(qū)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目超過(guò)8成投資采用PPP模式；武漢市明確，城區(qū)所有新建、改建、擴(kuò)建建設(shè)項(xiàng)目，均要配套海綿城市建設(shè)設(shè)施。
清華大學(xué)建設(shè)管理系教授王守清等專家認(rèn)為，推進(jìn)海綿城市建設(shè)，需要各地因地制宜地制定長(zhǎng)期規(guī)劃和實(shí)施方案，從地方立法和社會(huì)推廣等方面入手，提高公眾參與度；對(duì)融資項(xiàng)目進(jìn)行合理搭配打包，明晰權(quán)責(zé)條款設(shè)計(jì)，增強(qiáng)社會(huì)資本參與積極性。
他山之石：
德國(guó):高效集水平衡生態(tài)
得益于發(fā)達(dá)的地下管網(wǎng)系統(tǒng)、先進(jìn)的雨水綜合利用技術(shù)和規(guī)劃合理的城市綠地建設(shè)，德國(guó)“海綿城市”建設(shè)頗有成效。
德國(guó)城市地下管網(wǎng)的發(fā)達(dá)程度與排污能力處于世界領(lǐng)先地位。德國(guó)城市都擁有現(xiàn)代化的排水設(shè)施，不僅能夠高效排水排污，還能起到平衡城市生態(tài)系統(tǒng)的功能。以德國(guó)首都柏林為例，其地下水道長(zhǎng)度總計(jì)約9646公里。分布在柏林市中心的管道多為混合管道系統(tǒng)，可以同時(shí)處理污水和雨水。其好處在于可以節(jié)省地下空間，不妨礙市內(nèi)地鐵及其他地下管線的運(yùn)行。而在郊區(qū)，主要采用分離管道系統(tǒng)，即污水和雨水分別在不同管道中進(jìn)行處理。這樣做的好處是可以提高水處理的針對(duì)性，提高效率。
瑞士:雨水工程民眾參與
20世紀(jì)末開(kāi)始，瑞士在全國(guó)大力推行“雨水工程”。這是一個(gè)花費(fèi)小、成效高、實(shí)用性強(qiáng)的雨水利用計(jì)劃。通常來(lái)說(shuō)，城市中的建筑物都建有從房頂連接地下的雨水管道，雨水經(jīng)過(guò)管道直通地下水道，然后排入江河湖泊。瑞士則以一家一戶為單位，在原有的房屋上動(dòng)了一點(diǎn)兒“小手術(shù)”：在墻上打個(gè)小洞，用水管將雨水引入室內(nèi)的儲(chǔ)水池，然后再用小水泵將收集到的雨水送往房屋各處。瑞士以“花園之國(guó)”著稱，風(fēng)沙不多，冒煙的工業(yè)幾乎沒(méi)有，因此雨水比較干凈。各家在使用時(shí)，靠小水泵將沉淀過(guò)濾后的雨水打上來(lái)，用以沖洗廁所、擦洗地板、澆花， 甚至還可用來(lái)洗滌衣物、清洗蔬菜水果等。
如今在瑞士，許多建筑物和住宅外部都裝有專用雨水流通管道，內(nèi)部建有蓄水池，雨水經(jīng)過(guò)處理后使用。一般用戶除飲用之外的其他生活用水，用這個(gè)雨水利用系統(tǒng)基本可以解決。
新加坡：疏導(dǎo)有方標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)
新加坡作為一個(gè)雨量充沛的熱帶島國(guó)，其最高年降雨量在近30年間呈持續(xù)上升趨勢(shì)，卻鮮有城市內(nèi)澇的情況發(fā)生。記者初到獅城時(shí)正逢雨季，每天都有數(shù)場(chǎng)“說(shuō)來(lái)就來(lái)”的瓢潑大雨，但城市內(nèi)均未出現(xiàn)明顯的積水和內(nèi)澇。這一切要?dú)w功于設(shè)計(jì)科學(xué)、分布合理的雨水收集和城市排水系統(tǒng)。首先，預(yù)先規(guī)劃城市排水系統(tǒng)。其次，加強(qiáng)雨水疏導(dǎo)， 建立大型蓄水池。第三，建立嚴(yán)格的地面建筑排水標(biāo)準(zhǔn)。
