PPP模式在日本的發(fā)展及啟示
PPP模式在日本的發(fā)展及啟示
公私合作(Public-private partnerships，即PPP)模式應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，已經(jīng)得到了學(xué)界認(rèn)可并被發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐證明了可行。在經(jīng)歷近一輪全球金融危機(jī)及歐債危機(jī)的輪流打擊下，全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢。無論是發(fā)達(dá)國家，還是發(fā)展中國家，同樣同時(shí)面臨經(jīng)濟(jì)低迷和老齡化過程中公共設(shè)施及公共服務(wù)缺口增大的問題。依靠傳統(tǒng)的財(cái)政大包大攬?zhí)峁┕苍O(shè)施及公共服務(wù)的道路是不可持續(xù)的。在住房、醫(yī)療、教育等公共設(shè)施及公共服務(wù)缺口仍較大的我國，急需加強(qiáng)PPP相關(guān)理論及與實(shí)踐相結(jié)合理論的研究，大力推廣公私合作模式，在活用私營部門的資金、管理和技術(shù)的同時(shí)，發(fā)揮財(cái)政資金四兩撥千斤的作用，為廣大人民提供更加優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。
20世紀(jì)90年代以來，公私合作模式被引入日本，并越來越受到日本政府的重視。本文主要介紹PPP在日本的含義，引進(jìn)PPP模式的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)背景，目的，發(fā)展歷史及現(xiàn)狀，具代表性的PPP機(jī)構(gòu)等內(nèi)容，分析日本推廣PPP模式給我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢下如何研究、推廣PPP模式服務(wù)于我國公共服務(wù)改革領(lǐng)域的啟示。
一、PPP在日本的含義
PPP是Public—Private Partnership的簡稱，意為“公私伙伴關(guān)系”。狹義的PPP可以理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式，而廣義的PPP機(jī)制泛指通過公共部門和私人部門合作來提供公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的各種公私合作關(guān)系。如今PPP機(jī)制的含義更為廣泛，更加偏重于政府能夠提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)的一種有效模式。最近幾年，各個(gè)發(fā)達(dá)國家逐漸認(rèn)識(shí)到在公共服務(wù)領(lǐng)域運(yùn)用PPP模式的重要性，并紛紛積極采取相應(yīng)措施加以推廣。
日本的“PPP”模式是指在公私合作基礎(chǔ)上，向社會(huì)開放公共行政服務(wù)。日本最初引入PPP機(jī)制的目的是為了“縮小政府規(guī)模”。日本的PPP模式借鑒了英國的PPP理念，確切地說，是借鑒了英國的PFI模式。PFI(Private Finance Initiative)是20世紀(jì)90年代初誕生于英國的一種項(xiàng)目融資模式，通常被稱為“私人主動(dòng)融資”、“私人融資計(jì)劃”或“私人資本融資”等，其含義是利用私有資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的開發(fā)與運(yùn)營。它一改由政府負(fù)責(zé)提供基礎(chǔ)設(shè)施的傳統(tǒng),采取促進(jìn)私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品和服務(wù)的全新方式，在一定程度上克服了傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的高投入、低效率和資源高消耗等弊端。PFI屬于PPP的范疇，是PPP的一種類型，偏重于強(qiáng)調(diào)社會(huì)資金的主動(dòng)介入，政府的目的在于獲取有效的服務(wù)，而并非最終的設(shè)施所有權(quán)。
日本引進(jìn)PFI模式后，大力推廣，在十幾年的時(shí)間里，日本的PFI事業(yè)迅速擴(kuò)張,取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，成為日本基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要力量。PPP模式在日本的發(fā)展，與日本政府，特別是中央政府的支持和推動(dòng)密不可分。這一模式成為自小泉內(nèi)閣以來行政改革的重要措施，可稱得上是政府導(dǎo)向型的新型公共服務(wù)供給模式。2001年6月小泉內(nèi)閣內(nèi)閣會(huì)議通過了“骨太方針”，改革的內(nèi)容是：在提供公共服務(wù)過程中，活用市場機(jī)制，在“社會(huì)能做的事交給社會(huì)去做”的原則指導(dǎo)下，根據(jù)公共服務(wù)的屬性，通過民間委托(外包、公設(shè)民營等)、PFI、獨(dú)立行政法人等措施，激發(fā)公共部門、民營企業(yè)與非營利組織等各服務(wù)主體的積極性，提高行政效率及公共服務(wù)的質(zhì)量。用一句話來解釋，就是向社會(huì)開放歷來以政府為中心提供的公共服務(wù)領(lǐng)域。為了推進(jìn)這些政策，日本政府將這種由公共部門直接提供的公共服務(wù)對民間開放的模式取名為“日本式PPP”。
對于政府來說，采用PPP模式，通過利用社會(huì)上的優(yōu)秀技術(shù)、服務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，能夠在減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)有效提供公共服務(wù)。對于民營企業(yè)來說，通過合法的公私合作，可以緩和其參與公共服務(wù)事業(yè)的障礙，擴(kuò)大商機(jī)。
在經(jīng)濟(jì)形勢持續(xù)嚴(yán)峻的日本，勞動(dòng)人口持續(xù)減少，產(chǎn)業(yè)空洞化加速，未來的財(cái)政運(yùn)營不容樂觀。因此，迫切需要提高行政管理效率，創(chuàng)造新的商業(yè)機(jī)會(huì)，擴(kuò)大就業(yè)。通過引入民間的經(jīng)營智慧和技術(shù)，可以使競爭原理發(fā)揮作用，達(dá)到VFM(Value For Money)最大化。
二、日本推進(jìn)PPP模式的目的
20世紀(jì)90年代以來，日本和歐美各國一樣面臨公共服務(wù)領(lǐng)域的一系列問題。通過市場機(jī)制和私人部門的力量來提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，削減行政成本，增加新的就業(yè)機(jī)會(huì)，創(chuàng)造新的服務(wù)產(chǎn)業(yè)，既是經(jīng)濟(jì)重建和增長的源泉，也是公共服務(wù)改革的重要手段，因此，加大吸引社會(huì)資本，促進(jìn)政府和企業(yè)優(yōu)勢互補(bǔ)的公私合作模式在日本逐步興起。
日本政府將“對社會(huì)開放公共服務(wù)領(lǐng)域”確立為政策方針的背景主要有三方面：一是中央、地方政府財(cái)政困難，二是公共服務(wù)品質(zhì)下降，三是地區(qū)經(jīng)濟(jì)低迷。引進(jìn)PPP模式的目的正是為了實(shí)現(xiàn)解決財(cái)政困難、提高公共服務(wù)的品質(zhì)及活躍經(jīng)濟(jì)這三項(xiàng)政策目標(biāo)。
1.財(cái)政健全化
自泡沫經(jīng)濟(jì)破裂后，日本經(jīng)濟(jì)陷入低迷，稅收銳減，同時(shí)，在頻繁出臺(tái)經(jīng)濟(jì)刺激政策的過程中，國債及地方債的數(shù)額逐漸膨脹，中央及地方政府的財(cái)政狀況不斷惡化。從債務(wù)余額的國際比較可以看出，日本是OECD國家中債務(wù)狀況最差的國家。公債發(fā)行額連年累計(jì)增加，公債收入連續(xù)4年超過稅收收入，處于赤字狀態(tài)，日本財(cái)政狀況呈惡化趨勢。日本政府債務(wù)余額占GDP的比重于1998年超過100%,2003年達(dá)到155.7%,且不斷上升，2010年日本政府債務(wù)余額占GDP的比重已超過200%，據(jù)國際信用評級機(jī)構(gòu)惠譽(yù)最近披露的信息顯示，日本政府的債務(wù)余額占GDP的比重至2012年底將達(dá)到239%，在發(fā)達(dá)國家中居首位。
在這種背景下，日本現(xiàn)有的公共服務(wù)領(lǐng)域中，政府的低效率備受詬病。這為公共服務(wù)的提供向社會(huì)開放，由社會(huì)提供高效的服務(wù)提供了契機(jī)。日本政府期望通過此項(xiàng)改革改善日本財(cái)政狀況。
2.公共服務(wù)質(zhì)量的提高
隨著日本公共設(shè)施的老化，公共設(shè)施及公共服務(wù)品質(zhì)逐漸下降。例如，日本國家機(jī)關(guān)的建筑物的地面面積按照建筑年齡來算，建筑年齡超過30年以上的建筑物的地面面積呈直線上升趨勢，預(yù)計(jì)2014年將達(dá)到整體的40%。
一方面，在日本經(jīng)濟(jì)高速增長期短時(shí)間內(nèi)建成的小學(xué)、中學(xué)、圖書館、公民館、公營住宅等公共設(shè)施正在逐漸老化。另一方面，提供公共設(shè)施的地方政府的財(cái)政狀況也不容樂觀。在嚴(yán)峻的財(cái)政制約形勢下，為了應(yīng)對公共設(shè)施老化，十分有必要探索能夠擺脫一般財(cái)源及公債依賴的體制，大膽同民間企業(yè)合作，進(jìn)行公共設(shè)施的改建、管理及運(yùn)營。這種情況下，日本政府也希望通過委托私人部門介入提供公共設(shè)施及公共服務(wù)，以期全面提高公共設(shè)施及公共服務(wù)的品質(zhì)。
3.活躍經(jīng)濟(jì)
日本經(jīng)歷了長期的經(jīng)濟(jì)低迷，公共部門的作用逐漸縮小，這為私人部門提供了新的商機(jī)，也為活躍經(jīng)濟(jì)提供了機(jī)會(huì)。在日本第三產(chǎn)業(yè)的公共服務(wù)中，受到限制較多的醫(yī)療、看護(hù)、教育等公共服務(wù)及政府單獨(dú)提供的“公務(wù)”約占總體比重的1/4，也就是說，第三產(chǎn)業(yè)中有四分之一的領(lǐng)域，是由公共部門在發(fā)揮著作用。
如果對私人部門開放這些領(lǐng)域，不僅能擴(kuò)大私人部門的商機(jī)，同時(shí)，也能創(chuàng)造出新的就業(yè)機(jī)會(huì)。在日本公共服務(wù)領(lǐng)域就業(yè)人數(shù)中，私人部門就業(yè)者人數(shù)占15%左右，美國是30%左右，是日本的2倍。假如日本公共服務(wù)領(lǐng)域的私人部門就業(yè)者比率能提高到和美國相當(dāng)?shù)乃�，預(yù)計(jì)能增加約800萬人的就業(yè)機(jī)會(huì)。
三、PPP在日本的發(fā)展及相關(guān)機(jī)構(gòu)
日本引入PPP模式已有20年以上的歷史，最近幾年，“公私合作”在日本再一次受到關(guān)注，這和日本中央、地方政府的財(cái)政困難及地方分權(quán)化有較大關(guān)系。另外，日本一直以來是以政府為主體提供著各種公共服務(wù)，但是隨著市民需求的多樣化，行政不可能提供均等的服務(wù)，財(cái)政制約也越來越嚴(yán)重，因此，單靠政府難以有效地提供多方細(xì)致的服務(wù)，于是不得不轉(zhuǎn)向?qū)で箪`活利用私營部門的資金和智慧。政府利用活躍在該領(lǐng)域的私人部門，給予一定報(bào)酬，通過管制、引導(dǎo)和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)事業(yè)目標(biāo)。經(jīng)過20余年的實(shí)踐探索，日本形成了一批具有代表性的PPP機(jī)構(gòu)，包括官方機(jī)構(gòu)、一般社會(huì)團(tuán)體以及專業(yè)學(xué)術(shù)、咨詢、教育機(jī)構(gòu)等，這些機(jī)構(gòu)在PPP的研究、推廣、項(xiàng)目指導(dǎo)等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。
日本公私合作的歷史始于中曾根內(nèi)閣時(shí)期“民活”政策的出臺(tái)。“民活”政策指的是第二臨時(shí)行政調(diào)查會(huì)(土光委員長)的行政改革。根據(jù)后來的前川報(bào)告(適應(yīng)國際化的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整研究報(bào)告)，“民活”政策的主要內(nèi)容是，對內(nèi)擴(kuò)大內(nèi)需，對外消除貿(mào)易赤字，在擴(kuò)大內(nèi)需政策下活用民間的活力，將私營企業(yè)及團(tuán)體引入地方的自治管理之中。簡而言之，這些社會(huì)力量的活用在日本被稱為“民活”。
20世紀(jì)80年代后半期，在“民活”熱中，日本地方政府由于在城市、地區(qū)開發(fā)事業(yè)上受到資金、技術(shù)上的制約，轉(zhuǎn)向?qū)で笸饺瞬块T的合作。另一方面，私人部門也為了分散風(fēng)險(xiǎn)及推動(dòng)項(xiàng)目順利進(jìn)行，更加重視和地方政府之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。1982年日本第三次臨時(shí)調(diào)查會(huì)答辯以后的10年間被稱為“日本城市、地區(qū)開發(fā)事業(yè)中構(gòu)建PPP的討論及制度整備時(shí)期。”
1985年，當(dāng)時(shí)的日本國土廳(現(xiàn)在叫國土交通省)出臺(tái)了“首都改造計(jì)劃”，特別是，在東京圈，集中了大量私人部門的大型開發(fā)項(xiàng)目。
1986年，日本制定了民活法，1987年制定了休閑法，活用第三部門(中央政府或地方政府和民間企業(yè)共同出資設(shè)立的法人)進(jìn)行休閑開發(fā)。這個(gè)時(shí)期，多用第三部門進(jìn)行建設(shè)休閑設(shè)施。第三部門是公私合作模式，但是站在實(shí)際經(jīng)營的角度，由于責(zé)任所在不明確，在經(jīng)濟(jì)不景氣的時(shí)候未能充分發(fā)揮作用，21世紀(jì)初很多都相繼破產(chǎn)。另外，日本在該時(shí)期實(shí)現(xiàn)了日本國有鐵道、日本電信電話公社、日本專賣公社三公社的民營化，NTT、JT、JR誕生。
由于當(dāng)時(shí)PFI模式還未出現(xiàn)，活躍地區(qū)經(jīng)濟(jì)過程中所需的大量基礎(chǔ)設(shè)施投資和大規(guī)模的復(fù)合開發(fā)由于得不到私營部門的資金、技術(shù)支持而很難實(shí)施。后來根據(jù)社會(huì)資本整備法設(shè)立了NTT無利息融資制度，由此帶來巨大的財(cái)源。
1988年以后，在日本泡沫經(jīng)濟(jì)頂峰期，Mécénat協(xié)會(huì)成立，企業(yè)的社會(huì)貢獻(xiàn)開始受到關(guān)注。PPP開始在日本迎來了嶄新的時(shí)代。
1989年日本和美國合作進(jìn)行了PPP調(diào)查研究，并共同舉辦了“城市開發(fā)中公共和民間的合作關(guān)系”研討會(huì)，兩國分別介紹了各自國家的案例，美國專家還對美國PPP的歷史、公私合作組織、資金籌措方式、稅制、補(bǔ)貼、管制引導(dǎo)政策等做了報(bào)告。
1991年，在紀(jì)念城市計(jì)劃學(xué)會(huì)成立40周年國際研討會(huì)上，萩原俊發(fā)表了題為“日本的公私合作關(guān)系的現(xiàn)狀及展望”論文。
1992年，為了實(shí)現(xiàn)FTT地區(qū)(福島-茨城-櫪木)的地區(qū)形象建設(shè)，成立了公私合作整備研究會(huì)(國土廳大都市圈整備局整備科)，副標(biāo)題為“新的公私合作體系”(PPP建言)。
目前，日本比較有代表性的PPP有關(guān)機(jī)構(gòu)主要有以下幾家。
1.PFI推進(jìn)委員會(huì)
日本城市建設(shè)高峰期過后，以公共事業(yè)及公共服務(wù)為對象的PFI討論又興盛起來。1997年日本頒布了PFI法，該法是一部通過活用民間資金促進(jìn)公共設(shè)施建設(shè)的法律。1999年，根據(jù)PFI法第21條，在內(nèi)閣專門成立了PFI推進(jìn)委員會(huì)，秘書處設(shè)在內(nèi)閣府民間資金活用事業(yè)推進(jìn)室。委員會(huì)的委員及專家委員均由內(nèi)閣總理大臣任命。目前該委員會(huì)有9名委員，其中，一名委員長，一名副委員長。有11名專家委員。PFI推進(jìn)委員會(huì)的職責(zé)有六個(gè)方面：(1)對國家的PFI項(xiàng)目的實(shí)施情況和民間事業(yè)者等的意見進(jìn)行必要的調(diào)查研究、審議，認(rèn)為有必要促進(jìn)PFI項(xiàng)目的實(shí)施時(shí)，向內(nèi)閣總理大臣或相關(guān)行政長官提出建議，促進(jìn)和綜合協(xié)調(diào)國家的PFI項(xiàng)目。(2)和政府一起收集國內(nèi)外的PFI項(xiàng)目的實(shí)施狀況、PFI有關(guān)法律制度、稅制、促進(jìn)PFI項(xiàng)目順利進(jìn)行等的有關(guān)信息，并為了使國民了解PFI模式，為PFI項(xiàng)目相關(guān)者提供便利，進(jìn)行廣泛的宣傳。(3)除了給內(nèi)閣總理大臣等建言，為了推進(jìn)PFI項(xiàng)目的順利進(jìn)行，也要給負(fù)責(zé)PFI項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)進(jìn)行恰當(dāng)?shù)慕ㄗh。(4)接受民間事業(yè)者的意見，建議或訴苦，必要時(shí)向內(nèi)閣總理大臣或有關(guān)行政長官建言。(5)負(fù)責(zé)宣傳PFI推進(jìn)委員會(huì)的活動(dòng)，加深國民對其的了解，并協(xié)助政府宣傳。(6)分析收集到的PFI項(xiàng)目的有關(guān)信息，在調(diào)研基礎(chǔ)上，為促進(jìn)PFI項(xiàng)目的順利進(jìn)行，做必要的協(xié)調(diào)工作。
2.日本PFI;PPP協(xié)會(huì)
1999年9月2日，特定非營利活動(dòng)法人日本PFI;PPP協(xié)會(huì)成立。該協(xié)會(huì)是從事幫助地方政府、民間企業(yè)正確理解PFI模式的實(shí)施程序、擴(kuò)大其應(yīng)用范圍等的培訓(xùn)活動(dòng)，并對政府有關(guān)機(jī)構(gòu)提供政策建議的非營利組織。該協(xié)會(huì)業(yè)務(wù)內(nèi)容包括PFI事業(yè)的培訓(xùn)、教育、資格的鑒定、政策建言、國內(nèi)外信息的收集、書籍出版、咨詢等。
3.亞洲PPP推進(jìn)協(xié)議會(huì)
日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省也以公共服務(wù)領(lǐng)域?yàn)橹行挠懻撘肴毡臼絇PP(日本式PPP研究會(huì)，1992年5月)。另外，從促進(jìn)海外民活事業(yè)的層面來看，面向海外，特別是面向亞洲，為了討論日本企業(yè)的“TOTAL SERVICE PROVIDER化”(整體服務(wù)供應(yīng)商化)，2004年9月日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省召開了“亞洲公私合作研究會(huì)”，最終報(bào)告形成于2005年4月。在該研究會(huì)上，討論了在城市交通、港灣、上下水道、行政服務(wù)等4個(gè)領(lǐng)域推進(jìn)民間企業(yè)參與的方法。作為該行動(dòng)計(jì)劃的一環(huán)，于2006年正式成立了“亞洲PPP推進(jìn)協(xié)議會(huì)”這一業(yè)界平臺(tái)。
4.PFI/PPP推進(jìn)協(xié)議會(huì)
PFI/PPP推進(jìn)協(xié)議會(huì)是1997年12月，為了為PFI法的實(shí)施做準(zhǔn)備而成立的機(jī)構(gòu)。成立之初，名為“新能源回收再利用等PFI推進(jìn)協(xié)議會(huì)”。后來隨著PPP概念的擴(kuò)大，2002年7月改名為“PFI/PPP推進(jìn)協(xié)議會(huì)”。會(huì)員包括公共部門和私人部門，目的是提高行政財(cái)政的效率及活躍經(jīng)濟(jì)。
5.東洋大學(xué)PPP研究中心
日本的東洋大學(xué)于2006年在經(jīng)濟(jì)學(xué)研究系開設(shè)公私合作專業(yè)。東洋大學(xué)研究生院經(jīng)濟(jì)學(xué)研究系公私合作專業(yè)有三個(gè)課程:(1)“城市管理”課程：學(xué)習(xí)地方政府的財(cái)政健全化、公共設(shè)施管理等方面的公共管理政策;(2)“PPP商務(wù)”課程：綜合學(xué)習(xí)PFI、指定管理者制度、城市建設(shè)等民間、市民為主體的PPP事業(yè);(3)“世界PPP”課程：學(xué)習(xí)亞洲、非洲等新興國家的項(xiàng)目企劃。
2008年，根據(jù)日本文部科學(xué)省的“私立大學(xué)戰(zhàn)略性研究基礎(chǔ)形成支援事業(yè)”，作為“地區(qū)再生領(lǐng)域”的研究據(jù)點(diǎn)，在日本東洋大學(xué)設(shè)立PPP研究中心。在公私合作專業(yè)畢業(yè)的畢業(yè)生中，對有志于及有能力通過PPP研究解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)具體問題并有所貢獻(xiàn)的學(xué)生授予PPP研究中心“研究伙伴(research partner)資格”。該資格是目前日本關(guān)于PPP的唯一資格認(rèn)證。“研究伙伴”除了每年至少發(fā)表1次研究成果以外，還要參加研究中心組織的PPP研討會(huì)、編書等活動(dòng)，也要參加研究中心和地方政府等實(shí)施的調(diào)研活動(dòng)。
東洋大學(xué)每年和美國PPP協(xié)會(huì)(NcPPP)共同舉辦日美PPP論壇。
另外，東洋大學(xué)PPP研究中心近幾年均組織編寫年度PPP白皮書，介紹在當(dāng)年經(jīng)濟(jì)形勢下，PPP的新動(dòng)向。白皮書中列舉豐富的PPP案例，并由專家進(jìn)行分析。例如，最近出版的是2010年11月出版的PPP白皮書，敘述了2008年9月至2009年8月之間日本的PPP活動(dòng)。
6.亞洲PPP政策研究會(huì)
2008年12月1日，在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省成立亞洲PPP政策研究會(huì)，其宗旨是為了進(jìn)一步完善東亞經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的基礎(chǔ)設(shè)施，改變歷來靠各國財(cái)政資金和ODA資金，活用民間資金、技術(shù)、智慧等通過公私合作模式完善基礎(chǔ)設(shè)施。
7.地方自治體公私合作研究會(huì)
地方自治體公私合作研究會(huì)是(財(cái))地方自治體公私合作研究財(cái)團(tuán)的構(gòu)成組織，于2009年9月成立。會(huì)長是塩川正十郎(原日本財(cái)務(wù)大臣、東洋大學(xué)校長)，該研究會(huì)的會(huì)長也是地方自治體公私合作研究財(cái)團(tuán)的理事長。該研究會(huì)的業(yè)務(wù)主要是：(1)對地方自治體的公私合作中存在的問題及新形式進(jìn)行調(diào)查、研究，提出建議并推廣PPP模式。(2)制作公私合作案例數(shù)據(jù)庫，并和有關(guān)機(jī)構(gòu)合作。
四、PPP在日本的發(fā)展對我國的啟示
隨著經(jīng)濟(jì)增長放緩，巨額地方債務(wù)即將到期，土地財(cái)政疲軟，民生支出壓力較大等問題的存在，如何利用有限的財(cái)政資金，減輕政府的財(cái)政壓力，發(fā)揮財(cái)政四兩撥千金的作用，優(yōu)化資源配置，提高生產(chǎn)率成為當(dāng)前的政策課題。通過公私合作，可以在很大程度上彌補(bǔ)雙方的不足，私人部門參與城市公共設(shè)施及公共服務(wù)的供給是市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的必然。PPP模式在日本的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)?zāi)転槲覈ㄟ^公共部門與私人部門合作提供城市公共設(shè)施及公共服務(wù)帶來一定的啟示。
1.健全和完善PPP模式的相關(guān)法律
健全的法律制度環(huán)境是PPP模式賴以生存的基礎(chǔ)，也是增強(qiáng)投資者信心、降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的有效措施。日本政府通過立法手段推動(dòng)公共服務(wù)向社會(huì)開放，1999年通過了《民間融資社會(huì)資本整備(PFI)法》(簡稱“PFI法”);通過政府文件形式明確了“民間能做的事交給民間去做”的改革指導(dǎo)原則;相繼發(fā)布公共服務(wù)改革的政策框架與推進(jìn)PPP實(shí)施的五個(gè)“指南”等等。這些舉措為PPP模式在日本的推進(jìn)與展開創(chuàng)造了良好的法律、行政和政策實(shí)施的保障和環(huán)境。2009年，日本政府進(jìn)一步修訂、完善了PFI法，將原來法案中規(guī)定的PFI活動(dòng)只針對道路、醫(yī)院、國家及地方自治體的辦公樓等實(shí)施，擴(kuò)大到人造衛(wèi)星領(lǐng)域，即將社會(huì)力量引入宇宙開發(fā)領(lǐng)域。另外，日本PFI法中對于事前的風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)以及公共部門與私人部門的權(quán)則劃分，極大地推動(dòng)了PPP模式的成功運(yùn)用，也值得借鑒。
2.促進(jìn)政府PPP機(jī)構(gòu)的建立
日本中央政府在推動(dòng)公共服務(wù)的提供向民間開放過程中發(fā)揮了重要作用。內(nèi)閣根據(jù)《PFI法》，專門在內(nèi)閣設(shè)置了PFI的領(lǐng)導(dǎo)和推廣機(jī)構(gòu)—PFI推進(jìn)委員會(huì)，形成在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府、PFI推進(jìn)機(jī)構(gòu)及行業(yè)組織共同構(gòu)成的PFI項(xiàng)目運(yùn)作管理模式。該委員會(huì)的委員長、專家委員均由內(nèi)閣總理大臣直接挑選任命，職責(zé)主要包括：調(diào)查日本PFI事業(yè)的實(shí)施狀況，分析、審查私人部門的意見;向社會(huì)發(fā)布有關(guān)PFI實(shí)施狀況、法律、稅收等情況;向有關(guān)機(jī)構(gòu)提出促進(jìn)PFI事業(yè)改革與發(fā)展的政策建議;協(xié)助政府?dāng)U大對PFI事業(yè)的宣傳和影響，促進(jìn)社會(huì)民眾對PFI事業(yè)的理解。PFI事業(yè)推進(jìn)委員會(huì)對日本PFI發(fā)展意義重大，很多政策、法規(guī)、建議都是由它提出的，它引導(dǎo)著日本PFI事業(yè)的發(fā)展方向。此外，經(jīng)濟(jì)財(cái)政咨詢會(huì)議和內(nèi)閣設(shè)置的區(qū)域經(jīng)濟(jì)再生總部還提出，在行政服務(wù)中實(shí)現(xiàn)公私合作這一重要課題，進(jìn)一步拓寬了對社會(huì)開放的公共服務(wù)領(lǐng)域，促進(jìn)了PPP模式的發(fā)展。
3.鼓勵(lì)民間咨詢機(jī)構(gòu)的發(fā)展
在日本，社會(huì)上有很多專業(yè)從事大型工程項(xiàng)目管理及PFI項(xiàng)目咨詢的管理顧問公司，如三菱綜合研究所、都市經(jīng)濟(jì)研究所、佐藤綜合計(jì)劃等，都可以提供專業(yè)咨詢服務(wù)。在PFI項(xiàng)目確定前的調(diào)查階段，發(fā)起機(jī)構(gòu)會(huì)委托管理顧問公司對項(xiàng)目條件和前景進(jìn)行分析和評估;項(xiàng)目確定后，發(fā)起機(jī)構(gòu)會(huì)聘請有關(guān)專家舉辦PFI學(xué)習(xí)班;在項(xiàng)目實(shí)施階段，也需要聘請管理顧問指導(dǎo)PFI項(xiàng)目的實(shí)施，同時(shí)發(fā)起機(jī)構(gòu)需要聘請外界專家對PFI項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督和評價(jià)。通常來說，PFI項(xiàng)目在不同階段的咨詢服務(wù)由不同的顧問公司或外部專家負(fù)責(zé)。
4.注重PPP專業(yè)人才的培養(yǎng)
PPP模式涉及擔(dān)保、稅收、外匯、合同、特許權(quán)等多方領(lǐng)域，內(nèi)容復(fù)雜，文件繁多。PPP模式的實(shí)施是理論與實(shí)踐相結(jié)合的過程，PPP模式操作復(fù)雜，需要懂法律、經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)、項(xiàng)目管理等各方面專業(yè)技術(shù)人才。日本的東洋大學(xué)于2006年在經(jīng)濟(jì)學(xué)研究系開設(shè)公私合作專業(yè)。東洋大學(xué)研究生院經(jīng)濟(jì)學(xué)研究系公私合作專業(yè)有三個(gè)課程:(1)“城市管理”課程：學(xué)習(xí)地方政府的財(cái)政健全化、公共設(shè)施管理等方面的公共管理政策;(2)“PPP商務(wù)”課程：綜合學(xué)習(xí)PFI、指定管理者制度、城市建設(shè)等民間、市民為主體的PPP事業(yè);(3)“世界PPP”課程：學(xué)習(xí)亞洲、非洲等新興國家的項(xiàng)目企劃。
來源: PPP專委會(huì)
