在第三方治理中，政府的角色定位應(yīng)由以前的污染治理主導(dǎo)實(shí)施者轉(zhuǎn)變?yōu)槲廴局卫淼囊龑?dǎo)合作者。
●不同地區(qū)環(huán)境公用設(shè)施投資運(yùn)營規(guī)模改革進(jìn)展不平衡。從全國層面看，東部地區(qū)快于中西部地區(qū)；從城市規(guī)模看，大城市城市明顯快于中小型城市；從治理要素看，城市的污水以及垃圾焚燒處理快于污泥、垃圾填埋。
●從整體上看，企業(yè)污染治理社會化運(yùn)營的比例偏低，現(xiàn)在還不足5%。已實(shí)施的項(xiàng)目存在環(huán)境責(zé)任界定不清、監(jiān)管不到位、商業(yè)模式和新興業(yè)態(tài)培育和規(guī)范不夠、扶持性政策不足等問題。
●在環(huán)境公用設(shè)施和工業(yè)園區(qū)兩個重點(diǎn)領(lǐng)域，要通過一系列改革措施，進(jìn)一步厘清政府和市場、政府和企業(yè)的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)加快政府轉(zhuǎn)型、提高政府服務(wù)效率，將政府工作重心從具體的項(xiàng)目運(yùn)作，轉(zhuǎn)到強(qiáng)化規(guī)則程序制定、事中事后監(jiān)管、法制信用環(huán)境建設(shè)等方面。
●良好的市場和政策環(huán)境是推進(jìn)改革順利進(jìn)行的重要保障。要通過擴(kuò)大市場規(guī)模、規(guī)范市場秩序、完善監(jiān)管體系等，營造良好的第三方治理市場環(huán)境。同時，完善價格和收費(fèi)政策、加大財(cái)稅支持力度，強(qiáng)化政策引導(dǎo)和支持。
今年年初，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》對改革治污模式、吸引和擴(kuò)大社會資本投入環(huán)境污染治理、促進(jìn)環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展做出了部署，引發(fā)熱烈討論。國務(wù)院為何高規(guī)格推動第三方治理？還將為落實(shí)第三方治理出臺哪些配套政策和措施？記者近日采訪了國家發(fā)改委資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)司副司長王善成，就第三方治理如何推動治污模式變革，回應(yīng)業(yè)界關(guān)心的諸多問題。
國家層面推行用意何在？
提高治污水平，吸引社會資本，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展
記者：第三方治理首次高規(guī)格推進(jìn)有什么樣的背景？反映了哪些政策意愿？
王善成：《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，把“推行環(huán)境污染第三方治理”作為加快生態(tài)文明制度建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)，明確要求“建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場化機(jī)制”。為此，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組以及經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明專項(xiàng)改革領(lǐng)導(dǎo)小組把研究提出《意見》列為2014年年度一項(xiàng)重點(diǎn)改革任務(wù)。制定出臺《意見》，是中央部署的一項(xiàng)重要舉措。
在國家層面出臺《意見》主要有3個方面的目的：
一是提高污染治理專業(yè)化水平和治理效果。以前對環(huán)境污染治理采取的是“誰污染，誰治理”的辦法，由排污企業(yè)負(fù)責(zé)對其產(chǎn)生的污染進(jìn)行治理。但是，由于排污企業(yè)在環(huán)境治理人員、技術(shù)、資金等方面的局限，往往導(dǎo)致污染治理的效果不盡如人意�，F(xiàn)在《意見》鼓勵由專業(yè)化環(huán)境服務(wù)公司對排污企業(yè)的污染進(jìn)行污染治理，其好處是通過專業(yè)化治理手段，發(fā)揮治污的規(guī)模效應(yīng)，有利于降低治理成本，進(jìn)一步提高治污效率和效果。
二是吸引和擴(kuò)大社會資本投入環(huán)境治理領(lǐng)域。通過第三方治理，拓寬環(huán)保投融資渠道，激發(fā)社會資本進(jìn)入環(huán)境治理的活力。一方面緩解政府在環(huán)境公用設(shè)施集中建設(shè)期資金壓力，另一方面擴(kuò)大全社會的環(huán)境治理投入。
三是推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)特別是環(huán)境服務(wù)業(yè)加快發(fā)展。推行環(huán)境污染第三方治理，可有效拉動環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的市場需求，促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)由單一的產(chǎn)品和設(shè)備制造、工程建設(shè)，向設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營和管理等為一體的綜合環(huán)境服務(wù)轉(zhuǎn)變；推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)以及與環(huán)境相關(guān)的服務(wù)業(yè)、保險業(yè)、金融業(yè)的發(fā)展，形成國民經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)。
重點(diǎn)領(lǐng)域問題亟待解決
環(huán)境公用設(shè)施領(lǐng)域投資運(yùn)營規(guī)模改革進(jìn)展不平衡；企業(yè)污染治理社會化運(yùn)營的比例偏低
記者：《意見》明確了環(huán)境公用設(shè)施和工業(yè)園區(qū)作為推進(jìn)第三方治理的兩個重點(diǎn)領(lǐng)域，它們已經(jīng)各自進(jìn)行了哪些市場化、專業(yè)化的治理實(shí)踐？還存在哪些問題？
王善成：在環(huán)境公用設(shè)施領(lǐng)域，我國最初采取的模式是政府出資、政府管理、事業(yè)單位運(yùn)營的模式。這種模式存在人員冗陳、創(chuàng)新不足、效率不高等問題。
2002年起，我國開始以特許經(jīng)營為主要模式，引入社會資本。應(yīng)該說，這些年取得了較快發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2013年年底，約55%的新建污水處理廠和近80%的新建垃圾焚燒廠通過特許經(jīng)營等方式，引入了社會資本。從現(xiàn)在各地項(xiàng)目實(shí)施的情況來看，總體是好的。
但是也存在環(huán)境公用設(shè)施投資運(yùn)營模式改革進(jìn)展不平衡等問題。從全國層面看，不同地區(qū)進(jìn)展不平衡，東部地區(qū)要快于中西部地區(qū)；從城市規(guī)模看，大城市或者一些中大型城市明顯快于中小型城市包括集鎮(zhèn)；從治理要素看，城市的污水以及垃圾焚燒處理要快于污泥、垃圾填埋。
此外，還有在全過程監(jiān)管體系不健全、行政審批方式與社會資本投資運(yùn)營環(huán)境公用設(shè)施不適應(yīng)等問題。同時，市場準(zhǔn)入退出機(jī)制、價格調(diào)整機(jī)制、投資回報(bào)機(jī)制以及公共環(huán)境權(quán)益保障機(jī)制等還有待完善。
在企業(yè)環(huán)境污染治理領(lǐng)域也存在不少問題。從整體上看，企業(yè)污染治理社會化運(yùn)營的比例偏低，現(xiàn)在還不足5%。從已經(jīng)實(shí)施的項(xiàng)目看，存在環(huán)保責(zé)任界定不清、監(jiān)管不到位、商業(yè)模式和新興業(yè)態(tài)培育和規(guī)范不夠、扶持性政策不足等問題。
同時，由于第三方治理市場規(guī)模小，發(fā)育不成熟，再加上扶持政策不足，也制約了第三方環(huán)境服務(wù)企業(yè)的發(fā)展壯大。
推動第三方治理關(guān)鍵點(diǎn)在哪兒?
通過明確治理雙方權(quán)利義務(wù)，給治理企業(yè)合理、明確、穩(wěn)定的利潤，給市場主體穩(wěn)定預(yù)期，進(jìn)一步激發(fā)社會投資活力
記者：針對實(shí)踐中存在的問題，《意見》提出了哪些重點(diǎn)改革任務(wù)？是否給出了實(shí)現(xiàn)第三方治理的途徑？
王善成：《意見》提出環(huán)境公用設(shè)施領(lǐng)域重點(diǎn)改革任務(wù)是要實(shí)現(xiàn)“三個化”、完善“兩機(jī)制”和探索“一模式”。
“三個化”是通過深化環(huán)境公用設(shè)施經(jīng)營管理體制改革，實(shí)現(xiàn)運(yùn)營主體企業(yè)化；通過吸引和擴(kuò)大社會資本投入城鎮(zhèn)環(huán)境公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化；通過大力推行以特許經(jīng)營、委托運(yùn)營、公私合作等模式，實(shí)現(xiàn)運(yùn)行機(jī)制市場化。
這方面《意見》提出了“兩個基本”目標(biāo)，即到2020年，環(huán)境公用設(shè)施投資運(yùn)用體制改革要基本完成；高效優(yōu)質(zhì)可持續(xù)的環(huán)境公共服務(wù)市場體系基本形成。
完善“兩機(jī)制”則是要完善投資回報(bào)機(jī)制和公共環(huán)境權(quán)益保障機(jī)制。
“一模式”是指通過改進(jìn)完善政府審批方式，在有條件的地區(qū)推動實(shí)行“聯(lián)合審查、并聯(lián)審批”模式，主要目的是提高政府審批效率。
在企業(yè)污染治理領(lǐng)域，特別是工業(yè)園區(qū)則有3個工作重點(diǎn)：
一是建立健全環(huán)境責(zé)任界定機(jī)制。明確排污企業(yè)承擔(dān)污染治理的主體責(zé)任，第三方治理企業(yè)按照有關(guān)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)以及排污企業(yè)的委托要求，承擔(dān)約定的污染治理責(zé)任。《意見》要求抓緊制定出臺第三方治理的相關(guān)制度，對相關(guān)責(zé)任方作出規(guī)定。
二是在工業(yè)園區(qū)，通過引入環(huán)境服務(wù)公司，對園區(qū)企業(yè)污染進(jìn)行集中式、專業(yè)化治理，開展環(huán)境診斷、生態(tài)設(shè)計(jì)、清潔生產(chǎn)審核，實(shí)施園區(qū)循環(huán)化改造；在電力、鋼鐵等行業(yè)和中小企業(yè)，推行環(huán)境績效合同服務(wù)等方式，培育企業(yè)污染治理新模式、新業(yè)態(tài)。
三是規(guī)范企業(yè)合作關(guān)系，試點(diǎn)實(shí)施限期第三方治理等。
總體上看，《意見》在上述兩個重點(diǎn)領(lǐng)域，意圖通過一系列改革措施，進(jìn)一步厘清政府和市場、政府和企業(yè)的關(guān)系；強(qiáng)調(diào)了加快政府轉(zhuǎn)型、提高政府服務(wù)效率，將政府工作重心從具體的項(xiàng)目運(yùn)作，轉(zhuǎn)到強(qiáng)化規(guī)則程序制定、事中事后監(jiān)管、法制信用環(huán)境建設(shè)等方面上來。通過明確治理雙方權(quán)利義務(wù)，給治理企業(yè)合理、明確、穩(wěn)定的利潤空間，給市場主體穩(wěn)定預(yù)期，進(jìn)一步激發(fā)、增強(qiáng)社會的投資活力。
如何激發(fā)企業(yè)引入專業(yè)治理的積極性？
通過加大投入、強(qiáng)化執(zhí)法等手段規(guī)范市場環(huán)境，并明確完善價格和收費(fèi)機(jī)制、加大財(cái)稅支持力度等政策
記者：推行第三方治理不僅要營造良好的市場氛圍，同時還要有政策的扶持，《意見》對進(jìn)一步開拓市場，加大政策扶持力度提出了哪些要求？
王善成：良好的市場和政策環(huán)境是推進(jìn)改革順利進(jìn)行的重要保障。在這些方面《意見》也進(jìn)行了部署要求：第一，通過擴(kuò)大市場規(guī)模、加快創(chuàng)新發(fā)展、發(fā)揮行業(yè)組織作用、規(guī)范市場秩序、完善監(jiān)管體系等，營造良好的第三方治理市場環(huán)境。
在擴(kuò)大市場規(guī)模方面，《意見》著重提出加大環(huán)保投入，增加環(huán)境基本公共服務(wù)有效供給。強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法，特別是結(jié)合新《環(huán)保法》的實(shí)施，通過嚴(yán)格規(guī)制企業(yè)遵守環(huán)保法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)長期穩(wěn)定達(dá)標(biāo)，在加大企業(yè)治污壓力的同時，也增加企業(yè)委托第三方治理的內(nèi)生動力，從而擴(kuò)大污染治理的市場需求。
這一點(diǎn)非常重要，要推動第三方市場發(fā)展，如果排污企業(yè)本身沒有壓力或動力，第三方企業(yè)找不到委托方，第三方治理市場的發(fā)展就會受到制約和影響。
第二，從完善價格和收費(fèi)政策、加大財(cái)稅支持力度、創(chuàng)新金融服務(wù)模式、發(fā)展多層次環(huán)保資本市場等，強(qiáng)化政策引導(dǎo)和支持。
經(jīng)實(shí)踐證明，現(xiàn)在已經(jīng)出臺的環(huán)保電價，比如電廠的脫硫脫硝除塵等對推進(jìn)電力行業(yè)的污染治理發(fā)揮了很大作用，效果非常明顯，下一步環(huán)保電價要全面落實(shí)好。
政府的角色如何變化？
由以前的污染治理主導(dǎo)實(shí)施者轉(zhuǎn)變?yōu)槲廴局卫淼囊龑?dǎo)合作者，完善相關(guān)法律、制度建設(shè)，加強(qiáng)市場監(jiān)管和環(huán)境執(zhí)法
記者：在推動環(huán)境污染第三方治理這項(xiàng)重大改革進(jìn)程中，政府應(yīng)該扮演什么角色？
王善成：這是《意見》制定的關(guān)鍵點(diǎn)之一。作為一種新的治污模式，要把環(huán)境污染第三方治理推進(jìn)實(shí)施好，并不是件容易的事；要貫徹落實(shí)好《意見》，確保第三方治理取得實(shí)效，要求政府在很多方面發(fā)揮作用。
總體上說，在新的環(huán)境治理體系中，政府角色定位，應(yīng)由以前的污染治理主導(dǎo)實(shí)施者轉(zhuǎn)變?yōu)槲廴局卫淼囊龑?dǎo)合作者。政府要扮演好監(jiān)督者角色，既要防止權(quán)力尋租、防止腐敗產(chǎn)生，又要嚴(yán)格執(zhí)法、加強(qiáng)監(jiān)管。重在負(fù)責(zé)制定第三方治理的法律規(guī)范、建立完善相關(guān)制度，創(chuàng)新投資運(yùn)營機(jī)制；加強(qiáng)政策扶持、激勵，強(qiáng)化市場監(jiān)管、環(huán)境執(zhí)法，為廣泛的第三方參與環(huán)境治理營造公正、公平的市場環(huán)境，也為社會資本進(jìn)入創(chuàng)造平等的機(jī)會。
記者：《意見》對政府履行職能方面有哪些具體要求？
王善成：《意見》要求政府部門特別要做好以下幾個方面工作：
第一，要保障公民合法權(quán)益。改革的目的是通過市場化引入競爭，提高環(huán)境公共服務(wù)供給效率和服務(wù)質(zhì)量，這是最核心、最根本的。
要統(tǒng)籌好公益性和經(jīng)營性的關(guān)系，對項(xiàng)目經(jīng)營者處置特許經(jīng)營權(quán)、土地利用使用權(quán)要作出規(guī)定，不能隨意轉(zhuǎn)讓。同時建立退出機(jī)制，建立應(yīng)急預(yù)案，項(xiàng)目在實(shí)施過程中如發(fā)生問題，可能會影響公共利益或公共安全，當(dāng)?shù)卣鸵獑优R時接管措施。
隨著污水垃圾處理要求不斷提高，處理成本客觀上也在上升，需要進(jìn)一步完善污水處理價格收費(fèi)政策，但不能將完善價格收費(fèi)政策簡單等同于提高收費(fèi)，要充分考慮群眾負(fù)擔(dān)，在收費(fèi)調(diào)價過程中，要認(rèn)真進(jìn)行成本監(jiān)審、嚴(yán)格按《價格法》履行聽證程序，防止加重居民負(fù)擔(dān)。
第二，要做好第三方治理投資回報(bào)率的測算。合理回報(bào)率可以以行業(yè)平均利潤和銀行存貸款利率為參考，實(shí)現(xiàn)在同等環(huán)境公共服務(wù)質(zhì)量下，通過有效的市場競爭，降低綜合處理成本。
第三，要堅(jiān)持市場化運(yùn)作，尊重企業(yè)自主地位。要通過市場的機(jī)制去引導(dǎo)和鼓勵排污企業(yè)委托第三方治理，著力通過營造良好的市場環(huán)境，通過可持續(xù)的商業(yè)模式和政策制度，鼓勵和引導(dǎo)社會企業(yè)參與第三方治理，不能強(qiáng)迫企業(yè)，不搞違背企業(yè)意愿的“一刀切、拉郎配”。
第四，要嚴(yán)格公開招投標(biāo)或競爭性談判程序。以公平、公正的方式確定特許經(jīng)營方或委托運(yùn)營方，依據(jù)環(huán)境服務(wù)的質(zhì)量、環(huán)境治理的效果和公眾滿意度為標(biāo)準(zhǔn)，遴選優(yōu)質(zhì)的第三方環(huán)境服務(wù)供給者。
第五，要強(qiáng)化監(jiān)管。一方面強(qiáng)化對排污企業(yè)的環(huán)境執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)；另一方面建立健全第三方治理準(zhǔn)入、運(yùn)營、退出全過程監(jiān)管機(jī)制，特別是加強(qiáng)對第三方服務(wù)治理企業(yè)服務(wù)質(zhì)量、治理效果的監(jiān)管，確保治理效果。
第三方治理如何推動治污模式變革
時間：2015-02-25
來源：中國環(huán)境報(bào)
