一份關(guān)于市政建設(shè)PPP的指導(dǎo)意見即將出臺，發(fā)文單位是住建部和財政部。
記者近日獨家獲悉，一份名為《關(guān)于在城市市政公用領(lǐng)域推廣和規(guī)范政府與社會力量合作的指導(dǎo)意見》發(fā)布在即。一位參與文件研討、修訂的內(nèi)部人士告訴本報記者，該文件今年3月份起草以來，歷經(jīng)數(shù)次討論、修改，現(xiàn)在已基本成型。“最后是以指導(dǎo)意見還是以通知的形式發(fā)布尚不可知。”
據(jù)透露，在城市污水處理領(lǐng)域廠網(wǎng)一體的PPP模式將在項目的新建、改擴建和運營中大力推廣，項目補貼、貸款貼息等一系列政策措施將會推出。
8月26日，清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任、E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)研究院執(zhí)行院長薛濤對記者表示，污水處理廠的BOT模式已經(jīng)非常成熟，如果不把管網(wǎng)打包進來，PPP概念與此前的BOT毫無差別。
廠網(wǎng)打包
坐在堆滿文件的辦公桌前，談起近10年前的一個污水處理廠項目，北京大岳咨詢總經(jīng)理金永祥仍然記憶猶新。
2005年9月的一個下午，隨著一臺挖掘機和多臺渣土車開進長沙西北環(huán)線長寧路立交橋南側(cè)施工，長沙當(dāng)時規(guī)模最大的污水處理廠——岳麓污水處理廠首期工程悄然動工。
岳麓污水處理廠占地184畝，設(shè)計總規(guī)模為日處理污水60萬噸（其中一期工程為日處理污水30萬噸），全面建成后，可將西長沙107平方公里范圍內(nèi)的各類污水全部攔截。
這個項目之所以被金永祥記住，并不在于其規(guī)模有多大，而在于它是國內(nèi)第一個廠網(wǎng)打包建設(shè)的污水處理BOT項目，也是現(xiàn)在廣義上的PPP項目。
據(jù)了解，雖然目前污水處理廠的市場化運作已經(jīng)是行業(yè)主流，但管網(wǎng)的建設(shè)、運營仍然主要由政府指定的機構(gòu)或國企去做。
有數(shù)據(jù)顯示，目前城市污水處理新建污水廠60%都是用社會資本。據(jù)大岳咨詢直接參與長沙岳麓項目的畢志清回憶，當(dāng)時長沙市政府對于岳麓污水處理廠的配套管網(wǎng)建設(shè)也有融資需求，有的人認為，管網(wǎng)的建設(shè)運營可以單獨拿出來融資，有的人認為，應(yīng)該跟污水廠打包融資，最終各方討論協(xié)商形成了當(dāng)時的方案。
實際上，管網(wǎng)建設(shè)占了該項目投資總額的大頭。大岳咨詢提供的項目資料顯示，污水處理廠一期工程估算投資約3.8億元；而配套管網(wǎng)一期投資約4.2億元，合計總投資約8.0億元。
項目采用公開招標(biāo)的方式尋找投資方，2004年9月長沙市政府專門成立岳麓污水處理廠招商領(lǐng)導(dǎo)小組，先后有5家投資商參加投標(biāo)。招標(biāo)標(biāo)的為污水處理服務(wù)費單價（元/立方米），包括對應(yīng)廠區(qū)的廠區(qū)污水處理服務(wù)費單價，對應(yīng)配套管網(wǎng)的污水處理服務(wù)費單價，最終廣東聯(lián)泰-桂林排水聯(lián)合體以低報價奪標(biāo)。
“實際投資規(guī)模最后也控制得不錯，廠區(qū)和配套管網(wǎng)實際總投資約6.6億元，降低約20%；污水處理服務(wù)費單價約為0.9元/噸，低于平均報價0.2元/噸左右。”在畢志清看來，岳麓污水處理廠是長沙市水務(wù)領(lǐng)域的標(biāo)桿項目。
不過，該項目在管網(wǎng)運營上并沒有實現(xiàn)完全的市場化操作，而是拐了一個彎。
上述項目文件顯示，污水管網(wǎng)雖然由項目公司長沙市聯(lián)泰水質(zhì)凈化有限公司投資建設(shè)，但管網(wǎng)運營卻委托給了長沙市政府指定的長沙市排水公司，由聯(lián)泰與市排水公司簽署委托管理協(xié)議，市政府單獨向市排水公司支付運營費用。
畢志清認為，這是由當(dāng)時的市場環(huán)境決定的，當(dāng)年污水管網(wǎng)基本上是由政府指定機構(gòu)或國有企業(yè)來運營，民營企業(yè)也沒有相關(guān)經(jīng)驗，所以就把建設(shè)和運營分開了。“去年年底，市政府也在考慮把網(wǎng)上的幾個泵站交給項目公司來運營，可以預(yù)見，未來廠網(wǎng)運營全部交給項目公司來做也是各方樂見的一個結(jié)果。”畢志清說。
PPP重點在“網(wǎng)”
政策即將出臺，PPP大潮能給污水處理行業(yè)帶來什么新機遇？提升管網(wǎng)的建設(shè)運營效率是業(yè)內(nèi)期待的焦點。
作為水務(wù)行業(yè)的主管領(lǐng)導(dǎo)，住建部城建司副司長章林偉在7月份的一次PPP沙龍上坦言，現(xiàn)在廠、網(wǎng)分離，廠是一塊肥肉，網(wǎng)都是骨頭，最后政府的債務(wù)問題和政企相互之間運營關(guān)系的問題沒有很好地解決。
薛濤認為，管網(wǎng)建設(shè)運營是污水處理行業(yè)卡脖子的一環(huán)，無論新建管網(wǎng)還是老舊管網(wǎng)的更新改造，都需要巨額的資金投入，把管網(wǎng)打包進污水處理PPP項目，促進管網(wǎng)投融資市場化是下一步的趨勢。
記者注意到，一些城市污水處理廠受制于管網(wǎng)建設(shè)滯后，設(shè)施閑置“吃不飽”的情況時有發(fā)生。
住建部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2013年全國城鎮(zhèn)污水處理廠運行負荷率為82.6%，截至2013年底，十二五規(guī)劃全國新增配套管網(wǎng)建設(shè)任務(wù)完成50.5%，新增城鎮(zhèn)污水處理能力完成58.9%。
同樣是基于這一理念，金永祥認為，長沙岳麓污水處理項目的意義非同一般，雖然管網(wǎng)運營還是交給市排水公司來做，但與傳統(tǒng)的政府指定有明顯區(qū)別，至少名義上管網(wǎng)的業(yè)主是廣東聯(lián)泰集團投資的項目公司，項目公司以協(xié)議的方式委托排水公司運營。
“從名義上來說，項目公司對于管網(wǎng)運營有監(jiān)督的權(quán)利，如果市排水公司做得不好，項目公司是可以與它解約的，這對于排水公司是一個重要的約束，也可以看作是管網(wǎng)運營體制的一種變革。”金永祥說。
業(yè)內(nèi)人士認為，如果不算市場化程度較高的國有排水公司，例如深圳水務(wù)、北京排水集團，目前真正由民間資本運營污水管網(wǎng)的仍然很少。
然而污水處理廠的BOT模式已經(jīng)非常成熟，如果不把管網(wǎng)打包進來，新提出的PPP概念與此前的BOT比起來毫無新意。薛濤對本報記者表示，要把管網(wǎng)納入PPP模式，無論是項目權(quán)責(zé)邊界，還是民間資本的回報模式，都比以往復(fù)雜，目前國內(nèi)還沒有典型的案例。
“配套管網(wǎng)的投資規(guī)模一般要超過污水處理廠的投資，甚至是后者的幾倍，這么大的投資規(guī)模，如何讓民間投資方愿意參與，關(guān)鍵是建立投資方對于地方政府的財政支付能力和履約機制的信任。”薛濤說。
事實上，在污水處理行業(yè)，政府拖欠污水處理費已成業(yè)內(nèi)普遍現(xiàn)象。畢志清告訴本報記者，岳麓污水處理廠的污水費約9毛一噸，根據(jù)項目結(jié)構(gòu)設(shè)計，其中2毛多錢是支付給管網(wǎng)建設(shè)成本的。“這樣價格即使在當(dāng)時也是很低的了。”
岳麓污水廠的污水費標(biāo)準并未包括管網(wǎng)運營費用。薛濤認為，PPP項目要把管網(wǎng)的建設(shè)運營全算進去的話，總的污水處理費要達到3-4元/噸。地方政府在巨額地方債務(wù)的壓力下，已然面臨融資困難、支付困難，此時，財政部的支付背書，包括項目支付結(jié)構(gòu)設(shè)計就顯得特別重要。
長沙市一位水務(wù)局的官員對本報記者表示，BOT也好，PPP也好，任何一種模式的好壞主要看是否合適當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展?fàn)顩r，不贊成一刀切地搞PPP。
“對于PPP模式的污水處理項目，管網(wǎng)建設(shè)采用何種融資模式，建設(shè)運營費用是否加在污水處理費上，還是有其他更好的支付結(jié)構(gòu)，目前還有待探討，而兩部委即將發(fā)布的PPP新政也必將影響各參與方的態(tài)度和選擇。”薛濤說。
污水管網(wǎng)運營有望市場化
