●《環(huán)境保護法》通過稿確立了一個新的基本原則，即損害者擔責原則。以前強調(diào)的僅僅是污染者擔責而忽視了生態(tài)破壞者的責任，此次修訂則把環(huán)境污染和生態(tài)損害的責任加以合并，用損害者擔責原則予以概括，更為準確、到位。
●在此次修訂的《環(huán)境保護法》中，設置了專門條款規(guī)范流域水污染和區(qū)域大氣污染的防治問題，實現(xiàn)了由點源的控制向區(qū)域的協(xié)調(diào)和聯(lián)動防治轉(zhuǎn)型，體現(xiàn)了解決環(huán)境問題的針對性。
●此次《環(huán)境保護法》修訂，授予了環(huán)境保護和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門對違法排污設備的查封、扣押權(quán)，這對及時解決環(huán)境污染和生態(tài)破壞的違法問題意義重大。
●此次《環(huán)境保護法》的修訂科學借鑒了國際通行的公民訴訟制度，建立起環(huán)境公益訴訟制度，通過稿放寬了環(huán)境公益訴訟主體的資格條件，強調(diào)發(fā)揮社會監(jiān)督政府與企業(yè)的作用。最高人民法院應適時出臺環(huán)境公益訴訟相關(guān)的司法解釋，為環(huán)境公益訴訟的實施提供制度保障。
●雖然此次修訂未設置表面上的環(huán)境權(quán)，卻設置了實質(zhì)的細化的環(huán)境權(quán)，這將對公民環(huán)境權(quán)的保障和發(fā)展起到積極的推動作用。建議中央在生態(tài)文明建設體制改革方案確立之后再行修訂《環(huán)境保護法》，將新的體制入法。
編者按
十二屆全國人大常委會第八次會議4月24日審議通過《環(huán)境保護法》修正案草案。從2012年首次公布《環(huán)境保護法》修正案草案到現(xiàn)在，這部法律已經(jīng)歷了兩次公開征求意見，四次審議，才最終獲得通過。新修訂的《環(huán)境保護法》有哪些亮點？在落實《環(huán)境保護法》時還有哪些難點？本版特約請相關(guān)專家撰寫文章，以饗讀者。
《環(huán)境保護法》修訂歷時3年多，4月24日終于得以通過，《環(huán)境保護法》自1989年頒布實施，到25年后的首次修訂，從最初的小步走到如今的大步跑，立法試水與改革的力度越來越大，體現(xiàn)了民主立法、科學立法、開門立法在環(huán)境保護領(lǐng)域的有效實踐。此次《環(huán)境保護法》的通過稿具有理念先進、科學民主、手段硬實、模式創(chuàng)新、責任嚴厲等特點。在某種程度上說，此次修訂的《環(huán)境保護法》是新中國歷史上最嚴厲的部門基礎(chǔ)法之一。
修訂的亮點
從通過稿的結(jié)構(gòu)、內(nèi)容來看，借鑒了國外環(huán)境法的最新發(fā)展趨勢，平衡了各方面的利益，體現(xiàn)了中國環(huán)境問題的實際。總體來看，具有以下亮點：
一是立法理念有創(chuàng)新。此次《環(huán)境保護法》修訂，不僅提出生態(tài)文明的理念，而且規(guī)定了相關(guān)的法律制度、機制和責任，以及保障生態(tài)文明理念的具體實施。此外，為建設生態(tài)文明，解決現(xiàn)實的環(huán)境問題，還必須在先進的立法理念指導之下，創(chuàng)新環(huán)境法的基本原則。此次修訂在對傳統(tǒng)的環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)原則修正的基礎(chǔ)之上，明確了經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)的環(huán)境優(yōu)先原則，體現(xiàn)了我國經(jīng)濟社會發(fā)展的新特點和新趨勢，并表明了我國已經(jīng)具備解決環(huán)境問題所需要的經(jīng)濟實力與技術(shù)能力，以及黨和政府對解決環(huán)境問題的決心。與此同時，和前幾稿相比，此次《環(huán)境保護法》通過稿還確立了一個新的基本原則，即損害者擔責原則。這是四審稿的一個重大突破，以前的修改稿強調(diào)的僅僅是污染者擔責而忽視了生態(tài)破壞者的責任，而此次修訂則把環(huán)境污染和生態(tài)損害的責任加以合并，用損害者擔責原則予以概括，更為準確、到位。
二是基礎(chǔ)手段有加強。環(huán)境保護必須加強基礎(chǔ)工作，此項基礎(chǔ)工作既包括教育與科技，也包括經(jīng)濟投入與社會支持。此次《環(huán)境保護法》修訂，特別注重教育手段的加強，如將6月5日確定為環(huán)境日，而眾所周知6月5日也是世界環(huán)境日，這勢必會使得我國公民的環(huán)境保護意識得到進一步提高。同時，環(huán)境問題也是一個科技問題，因此，此次《環(huán)境保護法》的修訂亦十分注重通過以科學研究與技術(shù)創(chuàng)新為手段來解決環(huán)境問題，從而找到解決問題的抓手。如此法規(guī)定，加強環(huán)境與健康風險調(diào)查研究，加強環(huán)境風險評估等。
三是監(jiān)管模式有轉(zhuǎn)型。法律必須解決現(xiàn)實的問題，而當下的環(huán)境問題和1989年《環(huán)境保護法》制定時候的情況可謂大相徑庭。和以前相比，現(xiàn)在的環(huán)境問題既是點上的問題，也是面上和線上的問題。1989年《環(huán)境保護法》側(cè)重于點源的控制與點源違法的法律責任追究。20多年過去了，我國經(jīng)濟、社會粗放式的快速發(fā)展，使得點源污染之間以及點源污染與社會性排放之間相疊加，導致線上與面上的環(huán)境污染問題頻發(fā)。最近幾年越來越突出的流域水污染問題和區(qū)域霧霾污染就是最典型的寫照，在現(xiàn)在的環(huán)境法律法規(guī)中難以找到有效解決流域水污染和區(qū)域霧霾防治的手段。因此，必須通過區(qū)域間的聯(lián)動、協(xié)同、互助及責任分配予以妥善解決。在此次修訂的《環(huán)境保護法》中，設置了專門條款來規(guī)范流域水污染和區(qū)域大氣污染的防治問題，實現(xiàn)了由點源的控制向區(qū)域的協(xié)調(diào)和聯(lián)動防治轉(zhuǎn)型，體現(xiàn)了解決環(huán)境問題的針對性。另外，對畜禽養(yǎng)殖和屠宰場的設置可能引發(fā)的區(qū)域性面源污染，此法也做了考慮。值得注意的是，此次修訂在環(huán)境監(jiān)管中引入了“許可管理”和“信用管理”的模式。通過許可管理，對排污企業(yè)實施排污許可，盡可能合并對企業(yè)的審批和環(huán)境監(jiān)管，減輕企業(yè)的負擔；通過環(huán)境信用，那些造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞的企業(yè)，將面臨降低甚至喪失環(huán)境信譽的處罰，從而使其減少或者失去進一步發(fā)展的機會。在當下建設公民信用和企業(yè)信用的社會大背景下，這一手段有利于發(fā)揮公民和企業(yè)守法的自覺性，使強制守法變?yōu)樽杂X守法。
四是監(jiān)管手段出硬招。環(huán)境問題現(xiàn)在之所以如此嚴重，環(huán)保部門和其他的一些監(jiān)管部門的監(jiān)管不力是主要原因之一，而造成監(jiān)管不力的主要原因則在于立法所授予的監(jiān)管措施缺乏強制手段，且實效性不夠。此次《環(huán)境保護法》修訂，授予了環(huán)境保護和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門對違法排污設備的查封、扣押權(quán)，這對及時解決環(huán)境污染和生態(tài)破壞的違法問題意義重大。另外，為了保證監(jiān)管的實效性，在此次《環(huán)境保護法》修訂中提出了一些協(xié)同監(jiān)管的具體措施，譬如對于環(huán)境污染企業(yè)，供水部門可停止供水，土地管理部門可禁止向其提供土地，銀行則不得給予其授信，進出口管理部門不得給予其出口配額，證券監(jiān)管部門可限制其上市或已經(jīng)上市的不得繼續(xù)融資等。這一系列的措施將不僅有利于促進企業(yè)實行綠色生產(chǎn)、清潔生產(chǎn)，也有利于地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)大調(diào)整，更有利于我國生態(tài)文明建設。此外，此次《環(huán)境保護法》修訂在借鑒了《水污染防治法》立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)之上，對于只重經(jīng)濟增長而忽視環(huán)境保護的地方政府，規(guī)定了區(qū)域限批制度，即對環(huán)境污染嚴重的地區(qū)，可以暫停審批其環(huán)境影響報告書，限制其進一步發(fā)展，用限制發(fā)展的措施來倒逼地方政府解決區(qū)域性的環(huán)境問題，倒逼相關(guān)企業(yè)解決其企業(yè)內(nèi)部的環(huán)境問題。另外，對于區(qū)域規(guī)劃未進行環(huán)評而開始建設的，新法也作了措施規(guī)定。
五是監(jiān)督參與顯民主。首先，此次修訂的《環(huán)境保護法》中專門設立了信息公開和公眾參與一章，體現(xiàn)了環(huán)境保護的民主性�；诠妳⑴c必須堅持科學參與的要求，此次《環(huán)境保護法》的通過稿還專門規(guī)定了信息公開的要求、程序及條件，并對公眾參與環(huán)境保護的渠道、方式和程序做了原則性規(guī)定。由此可見，此次《環(huán)境保護法》修訂積極響應了黨的十八屆三中全會關(guān)于國家治理應注重發(fā)揮社會治理作用的方針。其次，為了監(jiān)督各級人民政府依法履責、保護環(huán)境，此次《環(huán)境保護法》的修訂中除了規(guī)定環(huán)境保護地方政府負責制以外，還規(guī)定各級政府應向同級人大常委會報告環(huán)境保護工作和及時通報重大環(huán)境事件的制度，使政府的環(huán)境保護工作接受人大的監(jiān)督，從而通過人大的監(jiān)督有效地解決地方政府消極履職問題。再次，由于環(huán)境保護涉及到千千萬萬社會公眾的利益，為了解決違法企業(yè)和地方政府可能發(fā)生的不當作為甚至不作為問題，此次《環(huán)境保護法》的修訂科學借鑒了國際通行的公民訴訟制度，建立起環(huán)境公益訴訟制度。和前幾稿相比，通過稿放寬了環(huán)境公益訴訟主體的資格條件，即在設區(qū)的市級以上民政部門登記的環(huán)保社會組織，只要從事5年以上環(huán)境保護工作且無違法記錄即信譽良好，即可以作為原告主體對違法的企業(yè)或地方政府提起環(huán)境民事或行政公益訴訟，發(fā)揮社會監(jiān)督政府與企業(yè)的作用。而且，此次《環(huán)境保護法》通過稿還規(guī)定了環(huán)保社會組織不得以公益訴訟來謀取利益，以避免公益訴訟的混亂或壟斷情形發(fā)生。上述規(guī)定，健全了環(huán)境保護的力量架構(gòu)，政府、企業(yè)、社會達成新的角色平衡，從而形成了新的法律秩序。
六是法律責任求嚴厲。毋庸置疑，法律的強制性在于其嚴厲性。我國的環(huán)境污染形勢之所以如此嚴峻，一個很重要的原因便是法律責任不嚴厲。此次《環(huán)境保護法》的修訂，在以下幾個方面加強了法律責任的嚴厲性，讓《環(huán)境保護法》長出了能夠制裁違法行為的“爪”與“牙”：其一，對4種情況規(guī)定了行政拘留措施。如未進行環(huán)境影響評價就擅自開工建設的污染項目，對其負責人予以行政拘留；對于偷排、暗排的企業(yè)，對其負責人及相關(guān)責任人予以行政拘留；對于隱報、瞞報或篡改排污數(shù)據(jù)的企業(yè)責任人予以行政拘留；對于造成重大環(huán)境污染事故尚不構(gòu)成犯罪的相關(guān)人員亦可予以行政拘留。行政拘留措施的采用具有極大的威懾力，將對推卸責任的企業(yè)起到有效的威懾作用。其二，針對發(fā)生重大環(huán)境違法事件的地方政府分管領(lǐng)導及環(huán)境監(jiān)管機關(guān)的主要負責人，設立了引咎辭職制度。即對于那些因監(jiān)管缺位、越位、不到位，以及其他一些環(huán)境行政違法行為而造成重大影響，或者發(fā)生重大環(huán)境污染事故的地方政府或環(huán)境監(jiān)管機關(guān)的相關(guān)領(lǐng)導，責令其引咎辭職，從而通過與其政治前途掛鉤的做法促使其忠實地履行法律規(guī)定的職責。其三，對企業(yè)規(guī)定了按日計罰的措施，即對于那些責令其限期整改卻屢教不改的企業(yè)，從責令之日起按日計算罰款，并且鼓勵各地方按照地方實際設定罰款的數(shù)額，可見罰款上不封頂。這種嚴厲的制裁措施有利于遏制那些心存僥幸的企業(yè)的僥幸心理，并解決違法成本低而守法成本高的問題，做到原則性與靈活性的有效結(jié)合。
修訂的難點
此次《環(huán)境保護法》修訂雖然設立了諸多制度，創(chuàng)立了諸多機制，并明確了相關(guān)法律責任。但是，總體來說，還具有以下難點，需要下一步予以解決。
一是生態(tài)保護與環(huán)境污染防治如何有機協(xié)調(diào)的問題。總體來說，此次《環(huán)境保護法》應當是陸空一體、海陸一體統(tǒng)籌規(guī)范，而現(xiàn)實是，修訂側(cè)重于污染防治，對于生態(tài)保護方面的修改不足。因此，《環(huán)境保護法》作為環(huán)境領(lǐng)域基本法的地位尚待凸顯，生態(tài)和自然資源保護領(lǐng)域的缺陷需要在下一步具體的立法中予以彌補。此次《環(huán)境保護法》修訂仍維持了此前《環(huán)境保護法》對于“環(huán)境”概念的規(guī)定，即環(huán)境是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。毋庸置疑，環(huán)境的概念是平衡的，可謂體現(xiàn)了各方面的因素。那么，既然此次對環(huán)境的概念未能做出修改，為何其條文具體內(nèi)容卻仍然過于側(cè)重于規(guī)制污染防治？所以，這表明其結(jié)構(gòu)具有一定的失衡，建議在以后制定行政法規(guī)與行政規(guī)章時能夠彌補這一缺陷。
二是強制措施實施難的問題。眾所周知，環(huán)保部門僅僅是環(huán)境監(jiān)管部門，讓其承擔強制措施的實施主體確有一定的難度。如2008年出臺的《水污染防治法》，賦予了環(huán)保部門拆除違法排污設備的權(quán)力，但是已經(jīng)過去6年了，流域水污染的現(xiàn)象仍然很突出，主要的原因在于一些非法偷排、違法排污的現(xiàn)象未能得到很好治理，而《水污染防治法》雖然賦予了環(huán)保部門拆除違法排污設備的權(quán)力，但其實施效果并不盡如人意。同樣，此次《環(huán)境保護法》修訂授予環(huán)保部門以查封、扣押等執(zhí)法權(quán)力，對于有些個案來說是可以解決執(zhí)法難的問題，但對于那些大型企業(yè)特別是大型國有企業(yè)而言，環(huán)保部門執(zhí)行起來可能會有一定的難度。立法授予環(huán)保部門執(zhí)法權(quán)力而環(huán)保部門卻不敢用或不能用，其結(jié)果就是環(huán)保部門很可能就成為權(quán)力機關(guān)追究行政責任的對象，或者社會公眾提起公益訴訟的對象。因此，在此情況下加強環(huán)保部門獨立執(zhí)法能力的建設便顯得尤其重要。此外，此次修改，把所有違法企業(yè)的關(guān)閉權(quán)仍然局限于人民政府，不利于提高環(huán)境監(jiān)管效率。而實踐中，讓環(huán)保部門去關(guān)閉企業(yè)也有難度。下一步可以開展有關(guān)授權(quán)關(guān)閉的試點。
三是公益訴訟需出臺細則。此次《環(huán)境保護法》修訂提出的環(huán)境公益訴訟，是對國際環(huán)境公民訴訟的借鑒和發(fā)展，是中國環(huán)境民主的跨越式發(fā)展。但是，此次修訂忽視了個人的公益訴訟資格。其難處在于，在當前的實際情形下若將個人加進訴訟主體，就會發(fā)生因訴訟太多從而導致行政機關(guān)產(chǎn)生“訴累”的情況。所以比較穩(wěn)妥的方式是，先將社會組織納入訴訟主體范圍，待形成新的秩序企業(yè)逐漸開始自覺守法，政府逐漸開始嚴格執(zhí)法時，再將個人納入。而且，當前社會組織具備財力和技術(shù)的實際條件，而個人往往不具備這些優(yōu)勢，因此這一考慮是有合理性的。此外，《環(huán)境保護法》設置的公益訴訟規(guī)定比較原則。為什么不細化？因為還需要嘗試和探索，如規(guī)定得太細，反而會約束這個制度的實施。環(huán)境公益訴訟制度的實施，需要解決具體的程序、方法、舉證責任分配以及裁決、執(zhí)行等方面的細節(jié)問題。因此，最高人民法院應適時出臺環(huán)境公益訴訟相關(guān)的司法解釋，為環(huán)境公益訴訟的實施提供制度保障。
修訂的遺憾
此次《環(huán)境保護法》的修訂，雖然解決了許多歷史遺留問題，并對環(huán)境法律的體制、制度、機制和責任等相關(guān)問題進行了很大的創(chuàng)新，但是仍然存在以下遺憾：
一是《環(huán)境保護法》沒有明確承認和宣告公民的環(huán)境權(quán)。在環(huán)境污染嚴重的社會背景下，在追求生態(tài)文明的時代趨勢下，公民的環(huán)境權(quán)作為世界民主國家公民得以生存和發(fā)展的最為基本的權(quán)利，其基礎(chǔ)作用應當?shù)玫教貏e地突出。而在此次《環(huán)境保護法》的修訂過程中，在多方學者和社會人士的參與和努力之下，仍然沒能將環(huán)境權(quán)載入此次通過稿，不能不說是一個遺憾。但是，環(huán)境權(quán)既是一個總體概念，也是一項具體實踐。此次《環(huán)境保護法》修訂專門設立了信息公開和公眾參與制度，并且建立了環(huán)境公益訴訟制度，從實踐上保障了公民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和訴訟權(quán)。這就表明，雖然此次修訂未設置表面上的環(huán)境權(quán)，卻設置了實質(zhì)的細化的環(huán)境權(quán)，這將對公民環(huán)境權(quán)的保障與發(fā)展起到積極的推動作用，令人欣慰。
二是環(huán)境保護監(jiān)管體制不順的局面仍然沒有得到理清。我國的資源問題、生態(tài)問題和環(huán)境問題總體嚴峻的局面，說明環(huán)境保護的監(jiān)管體制急需理順。但是，此次《環(huán)境保護法》修訂對環(huán)境保護的監(jiān)管體制并未做出調(diào)整，這說明部門間的利益未能得到有效的協(xié)調(diào)。目前，如何區(qū)分與協(xié)調(diào)統(tǒng)一監(jiān)督管理和分工監(jiān)督管理負責的關(guān)系、層次及其直接性與間接性，在執(zhí)法實踐中是一個大問題，如不解決很多先進的環(huán)境法律制度、機制將難以在實踐之中發(fā)揮有效的作用。按照黨的十八屆三中全會決定的要求，此次進行生態(tài)環(huán)境保護，中央將成立生態(tài)文明改革領(lǐng)導小組，開展生態(tài)文明體制建設的改革工作。因此，建議中央在生態(tài)文明建設體制改革方案確立之后再行修訂《環(huán)境保護法》，將新的體制入法。
三是立法結(jié)構(gòu)瘸腿的現(xiàn)象沒有得到糾正。1989年的《環(huán)境保護法》給環(huán)境下了一個大概念，既包括自然資源，還包括生態(tài)環(huán)境；既包括生態(tài)保護，還包括污染防治。但總體來說，該法側(cè)重于污染防治，甚至一些學者基于此認為該法本質(zhì)上是污染控制法。雖然此次修訂《環(huán)境保護法》規(guī)定了生態(tài)補償?shù)却胧�，但是總體來說和生態(tài)保護有關(guān)的自然資源開發(fā)利用、林業(yè)環(huán)境、農(nóng)業(yè)環(huán)境、水環(huán)境、水土保持等方面規(guī)定修改得很少，綜合性不足，立法結(jié)構(gòu)瘸腿的現(xiàn)象沒有得到糾正�；凇董h(huán)境保護法》仍然屬于全國人大常委會通過的法律，與《水法》、《森林法》、《土地管理法》等的法律層級一樣，難以起到統(tǒng)帥這些環(huán)境資源專門領(lǐng)域法律的作用，以及沒有上升為大環(huán)境意義上的環(huán)境保護基本法的現(xiàn)實情況。所以，一些學者認為此次修訂的《環(huán)境保護法》，部門立法的色彩仍很濃厚，可以為環(huán)境保護部門提高執(zhí)法監(jiān)管能力和實效所用，但對于遵守各領(lǐng)域?qū)ｉT立法的水利、國土、林業(yè)、海洋等部門則難以適用。該立法缺陷會造成這樣一個后果，即一些制度的設計會存在相互沖突或相互重合的情況，如環(huán)境信息公開和環(huán)境公益訴訟是否僅針對污染控制領(lǐng)域？對于水資源保護、森林資源保護、土地資源保護等領(lǐng)域的生態(tài)破壞行為，行政主管部門和法院能否以已有專門法律為由，不適用《環(huán)境保護法》的信息公開和公益訴訟規(guī)定？值得進一步研究。
一部法律不可能采納所有的意見�？傮w來說，此次修訂《環(huán)境保護法》借鑒和吸收了國際上一些成熟的、民主的法律制度，譬如環(huán)境公民訴訟制度、信息公開制度、公眾參與制度等，并廣泛吸收了各界學者和實務工作者等人士多年的意見與吁求，因此得到了社會各界的廣泛好評。雖然有缺憾，但是還是可以說，此次《環(huán)境保護法》修訂是一次滿足各界期望的、成功的修訂。
作者系國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、中國社科院法學所教授
