改革，箭在弦上。
“改革”一詞不僅頻頻出現(xiàn)在今年的政府工作報告當(dāng)中，而且作為主基調(diào)貫穿于兩會期間�？梢灶A(yù)期，改革將成為政府工作的首要任務(wù)。
改革，意在去舊革新。對于環(huán)境保護(hù)而言，“舊”蘊(yùn)含著不當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所付出的代價，“新”則旨在從改革中獲得更多的制度紅利。
■ 可以預(yù)期的改革紅利有哪些?
縱觀幾十年來社會的快速發(fā)展，無論是在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個方面，作為社會個體，我們享受到了由社會發(fā)展所帶來種種紅利，生活水平在不斷提高。但就我們的生態(tài)環(huán)境而言，卻并沒有獲得多少由發(fā)展所帶來的紅利，相反，卻因此付出了許多沉重的代價。
在頻頻出現(xiàn)的環(huán)境事件面前，單一的經(jīng)濟(jì)增長考核指標(biāo)蒼白無力。數(shù)據(jù)顯示，我國已是世界上能源、鋼鐵、水泥等消耗量最大的國家。2013年，全國能源消費(fèi)總量37.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤;十大流域的704個水質(zhì)監(jiān)測斷面中，劣Ⅴ類水質(zhì)斷面占8.9%……污染物質(zhì)流入河流，重金屬集聚土壤，顆粒物飄于空中……發(fā)展面前，人們賴以生存的環(huán)境正在遭受著前所未有的沖擊。
嚴(yán)峻的環(huán)境形勢面前，環(huán)境保護(hù)需要通過改革尋找紅利。屆時，環(huán)境將不僅僅是經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)者，同時，環(huán)境質(zhì)量和自然資本也將成為中國經(jīng)濟(jì)增長的獲益者。
具體而言，環(huán)�？梢灶A(yù)期的改革紅利，究竟有哪些?
最高法院中國應(yīng)用法學(xué)研究所所長、最高法院環(huán)境司法研究中心主任孫佑海認(rèn)為主要包括3個方面：“一是生態(tài)環(huán)保的管理體制科學(xué)合理，順暢高效;二是改革后生態(tài)環(huán)保工作得到更多的人、財、物和科技支持;三是經(jīng)過改革，真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境狀況好轉(zhuǎn)的目標(biāo)，不僅數(shù)據(jù)好看，而且廣大人民能夠真切地感受到天變藍(lán)了，水變清了，可以吃上放心的食品，喝上清潔的水。”
有類似預(yù)期的，還有北京大學(xué)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)研究所所長、北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院教授張世秋。她認(rèn)為，如果中國的改革路徑設(shè)置合理并能有效落實(shí)，除了可以扭轉(zhuǎn)目前環(huán)境質(zhì)量惡化的趨勢外，還有望讓自然資本存量有所恢復(fù)或增加的趨勢。“這也將意味著民族長期發(fā)展的自然基礎(chǔ)會得以保留，同時也意味著我們的生態(tài)服務(wù)流會得到持續(xù)不斷的提供。”
“有效的改革，將有助于環(huán)境治理的結(jié)構(gòu)和方式發(fā)生改變。” 張世秋認(rèn)為，這些變革將體現(xiàn)為：環(huán)境善治理念的落實(shí)以及體現(xiàn)綜合環(huán)境——社會績效的制度安排和政策措施、從源頭到末端的全過程管理方式、政府和企業(yè)以及公眾的良性活動關(guān)系的構(gòu)建。
■ 哪些方面需要優(yōu)先調(diào)整?
有了預(yù)期的目標(biāo)，接下來便需要著手進(jìn)行努力。那么，努力的方向在哪里?
當(dāng)前，我國的環(huán)境保護(hù)已經(jīng)發(fā)展到了一個嶄新的階段，不能僅停留在針對一項(xiàng)具體的政策手段來進(jìn)行改進(jìn)，而是需要在政治結(jié)構(gòu)、治理模式、管理理念、政策措施、法律手段，包括民眾的消費(fèi)行為在內(nèi)的方方面面做出適時調(diào)整。
制度體系必須盡快完善
用生態(tài)文明的理念來看環(huán)境問題，其本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和消費(fèi)模式問題。當(dāng)前，我們需要從宏觀戰(zhàn)略層面切入，搞好頂層設(shè)計(jì)，從生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)的全過程入手，制定和完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，形成激勵與約束并舉的環(huán)境保護(hù)長效機(jī)制。
在制度體系建立方面，孫佑海提出了他的看法：“我們必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度來保護(hù)生態(tài)環(huán)境。”
但是目前現(xiàn)有法律體系與生態(tài)文明建設(shè)要求還存在較大差距，生態(tài)文明建設(shè)的體制尚未理順，體現(xiàn)生態(tài)文明的政績評價考核機(jī)制還未形成，對企業(yè)不履行社會責(zé)任、政府不履行監(jiān)管責(zé)任等不作為行為的監(jiān)督機(jī)制薄弱，市場經(jīng)濟(jì)手段運(yùn)用不足，生態(tài)文明建設(shè)的社會行動機(jī)制也需要完善。這些，我們又該如何應(yīng)對?
孫佑海給出了他的看法，他認(rèn)為可以具體從3個方面著手應(yīng)對：首先是源頭嚴(yán)防，涉及7項(xiàng)制度。包括健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制、完善自然資源監(jiān)管體制、實(shí)施主體功能區(qū)制度、建立空間規(guī)劃體系、落實(shí)全部國土空間的用途管制制度、建立國家公園管理制度。
“其次是要過程嚴(yán)管，這里涉及5項(xiàng)制度。包括實(shí)行資源有償使用制度、實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償制度、建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制、完善污染物排放許可制和實(shí)行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度。”孫佑海說。
“再次是違規(guī)必究。這其中涉及建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制和實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。”孫佑海認(rèn)為，只有將上述制度貫徹到位，才能實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)，環(huán)保也才能從中獲得預(yù)期的紅利。
治理模式需要重新梳理
除了制度體系的建立，在張世秋看來，當(dāng)前，最亟需也最為核心的是應(yīng)強(qiáng)調(diào)“環(huán)境善治”，也就是一種良性的環(huán)境治理模式。
對于環(huán)境善治，張世秋解釋了兩個基本要義：第一，改革所提出的治理和管理目標(biāo)，不僅是滿足對上負(fù)責(zé)的目標(biāo)，更應(yīng)關(guān)注改革最終給社會福利帶來了哪些改進(jìn)。這其中，環(huán)境是重要的一部分;第二，政府雖然依舊是改革過程當(dāng)中的管理主體，但要納入政府、企業(yè)和公眾三方互動的方式，強(qiáng)調(diào)三方合作與制衡關(guān)系的建立，而這個過程也將意味著整個環(huán)境治理方式和治理模式的改變。
具體而言，張世秋認(rèn)為有幾個方面需要特別關(guān)注。
第一，明確現(xiàn)代政府的環(huán)境責(zé)任。
張世秋特別指出，“現(xiàn)階段需要不斷明確：保存和提升環(huán)境資產(chǎn)與服務(wù)是現(xiàn)代政府的當(dāng)然責(zé)任。公民享有在安全、良好的環(huán)境中生存的權(quán)利， 政府有保障公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的義務(wù)， 應(yīng)當(dāng)對環(huán)境負(fù)責(zé)。環(huán)境是一種公共物品， 政府作為公共物品的管理者和公共服務(wù)的提供者， 對環(huán)境負(fù)責(zé)是其職能之一。完善政府環(huán)境責(zé)任既是環(huán)境法治的基本要求， 也是環(huán)境公共需求變化和環(huán)境基本權(quán)利發(fā)展的客觀必然。”
第二，梳理和有效界定包括民眾、企業(yè)在內(nèi)的社會各方的環(huán)境權(quán)益。
“應(yīng)在承認(rèn)環(huán)境資源是一種重要的資產(chǎn)及資本的基礎(chǔ)上，明確界定有效的環(huán)境權(quán)益及權(quán)益結(jié)構(gòu)，包括公民的基本環(huán)境權(quán)益，以及破壞這種環(huán)境權(quán)益的責(zé)任承擔(dān)方式，促進(jìn)保護(hù)環(huán)境的責(zé)任與享有環(huán)境服務(wù)的權(quán)利的統(tǒng)一。” 張世秋認(rèn)為，公眾的環(huán)境權(quán)益，不僅包括享有良好的環(huán)境質(zhì)量等方面的權(quán)利，也包括環(huán)境信息知情權(quán)，受到環(huán)境損害時的索賠權(quán)，對政府和企業(yè)的環(huán)境監(jiān)督權(quán)等一系列的權(quán)利構(gòu)成的權(quán)利約束。”她進(jìn)一步解釋到，“權(quán)益，是包涵了權(quán)、責(zé)、利的一個整合概念。改革過程當(dāng)中，只有適時厘清社會各方的權(quán)、責(zé)、利，才有助于環(huán)境保護(hù)事業(yè)的推進(jìn)。”
第三，善用市場和價格信號，促進(jìn)環(huán)境和自然資源公平有效配置。
在推動環(huán)境污染治理的過程中，我們往往依靠的是政府強(qiáng)有力的行政力量，而對于如何利用價格調(diào)整資源配置進(jìn)而影響人們的行為，我們的制度基礎(chǔ)和政策體系還很薄弱。
“一項(xiàng)政策想要長期有效，它必須有能力促使社會各類主體的行為方式發(fā)生有效轉(zhuǎn)變。這時，怎樣善用市場配置資源的能力，以及提供恰當(dāng)?shù)膬r格信號就變得尤為重要。”在張世秋看來，新一輪改革應(yīng)通過政策手段，糾正市場失靈，實(shí)現(xiàn)基于全社會成本的環(huán)境資源和經(jīng)濟(jì)資源的有效配置，包括一體化的稅收制度建設(shè)以及環(huán)境資源的市場創(chuàng)建等。特別是，需要盡快制定和實(shí)施環(huán)境和資源稅收政策。
這樣的做法，一方面，促進(jìn)環(huán)境資源的有效配置，扭轉(zhuǎn)低價利用環(huán)境資源的現(xiàn)象，促進(jìn)有利于環(huán)境保護(hù)的技術(shù)創(chuàng)新和增長方式的轉(zhuǎn)變;另一方面，也有助于促進(jìn)收入——分配的公平性，使得那些以低價方式占有公共環(huán)境資源的主體為其占用支付必要的費(fèi)用，并通過政府的收入——再分配政策，促進(jìn)社會公共環(huán)境資源的公平配置。
“基于污染者、使用者、受益者負(fù)擔(dān)原則，形成有益于環(huán)境質(zhì)量改善、生態(tài)系統(tǒng)功能提升的適宜的價格信號，這個價格信號中，不僅應(yīng)包括企業(yè)的生產(chǎn)成本，還要反映生產(chǎn)和服務(wù)提供過程中帶來的資源和環(huán)境的成本。”張世秋認(rèn)為，目前，我國應(yīng)盡快在“稅收中性”的原則下制定和實(shí)施環(huán)境和資源稅收政策(亦即，不增加整體稅負(fù)水平，增收環(huán)境稅但降低其他稅收水平)。
同時，張世秋還提出我們需要充分發(fā)揮政府公共財政的轉(zhuǎn)移支付功能，保證那些為了保護(hù)全民環(huán)境資產(chǎn)而放棄了經(jīng)濟(jì)總量和速度的地區(qū)及群體的利益，進(jìn)而從實(shí)質(zhì)上提高環(huán)境資源的配置效率，縮小收入差距，改善社會福利。“所以，改革過程當(dāng)中，如何制定具有良性價格信號的政策，還需要我們著重梳理。”
第四，政府應(yīng)以最小成本來合理規(guī)劃環(huán)境管理戰(zhàn)略。
環(huán)境問題是一個公共管理問題，任何一個政府都有必要，也必須有責(zé)任以較小成本的方式來管理環(huán)境問題，而不是僅依靠我們的良好愿望，以不計(jì)代價的方式去完成目標(biāo)。
“過去，當(dāng)我們把一個問題作為一個政治目標(biāo)時，我們習(xí)慣于以不計(jì)代價的方式去實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，包括污染策略、規(guī)劃在內(nèi)的污染戰(zhàn)略的制定，以及具體的政策實(shí)施方面。”在張世秋看來，這些都是需要改進(jìn)的地方，“改革過程當(dāng)中，我們需要納入基于社會綜合成本的環(huán)境戰(zhàn)略要義的分析與識別，而且，它應(yīng)該成為政府對自己環(huán)境管理行為約制的一個方面。”
第五，形成政府、企業(yè)、公眾之間的互動和制衡關(guān)系。
環(huán)境善治，意味著政府、企業(yè)和公眾之間的良好互動。這其中是強(qiáng)調(diào)了三方互為主體，互為管理對象。這其中很重要的一方面，是政府如何通過陽光行政、信息公開以及公眾參與讓更多的人參與到環(huán)境治理當(dāng)中，從而形成一個良性互動。
“陽光行政和信息公開，是確保公民對環(huán)境行政過程和決策過程的合法性、合理性進(jìn)行監(jiān)督的基本前提，也是現(xiàn)代政府的基本義務(wù)，更是重建社會信任和政府可信度的必要措施。同時，保障公民環(huán)境權(quán)益，推動公民社會發(fā)育是生態(tài)文明推進(jìn)的必要環(huán)節(jié)。公眾權(quán)利的保障和有效發(fā)揮不僅是現(xiàn)代社會治理的基本要義，而且是降低政府監(jiān)管成本的最好方式”張世秋說。
“舉一個例子，讓政府每天都去對中小企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督所需成本會很大，但假如賦予公眾權(quán)利去監(jiān)督污染企業(yè)的非法排放，這將避免政府因常規(guī)檢查以及不定期的抽檢所帶來的監(jiān)督成本的增加，同時又可以提高政府的執(zhí)行力度。”張世秋認(rèn)為，公眾不僅是對政府行為的一種監(jiān)督，同時也成為政府在進(jìn)行企業(yè)環(huán)境治理時延伸的一種執(zhí)行手段，“這樣來看，公眾和政府并不一定是必然的對立關(guān)系，大家可以為了一個共同的目標(biāo)相互補(bǔ)充力量。”
第六，體現(xiàn)保護(hù)者獲益和受益者支付原則。
“污染者支付環(huán)境治理的費(fèi)用，這是國際通用的環(huán)境管理原則。但現(xiàn)階段，還應(yīng)該進(jìn)行適度的拓展。”張世秋說，充分發(fā)揮政府利用公共財政的收入再分配功能，通過轉(zhuǎn)移支付方式，協(xié)調(diào)宏觀財稅政策和環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，保證那些因?yàn)楸Ｗo(hù)了全民環(huán)境資產(chǎn)而放棄了經(jīng)濟(jì)總量和速度的地區(qū)以及團(tuán)體和個人的利益，進(jìn)而從實(shí)質(zhì)上和根本上提高環(huán)境資源的配置效率，同時促進(jìn)其公平性，起到通過保護(hù)環(huán)境資源的過程，縮小收入差距的作用。
她還列舉了一個例子：比如，西部地區(qū)作為維系中國整體環(huán)境資產(chǎn)存量和自然資本存量的地區(qū)，其對環(huán)境保護(hù)和資源基礎(chǔ)保護(hù)的貢獻(xiàn)，應(yīng)該通過中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制獲得制度上的承認(rèn)。這樣，才可能避免開發(fā)過程中過度消耗其本已脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，并保障貧困的生態(tài)脆弱地區(qū)民眾的利益。
■ 如何爭取更多法律授權(quán)?
在環(huán)保領(lǐng)域內(nèi)的改革，獲得紅利很重要的一方面就是要爭取更多的法律授權(quán)。當(dāng)前，《環(huán)境保護(hù)法》正值修改之際，為了在改革過程中獲得更多的紅利，這部環(huán)保領(lǐng)域內(nèi)的基礎(chǔ)法應(yīng)當(dāng)做出怎樣的修改?
孫佑海提出了他的看法：“《環(huán)境保護(hù)法》的修改一定要加大政府的責(zé)任，強(qiáng)化污染者的責(zé)任，從根本上解決違法成本低、守法成本高的難題。同時，還應(yīng)當(dāng)并賦予環(huán)保部門對污染物排放設(shè)備的查封和扣押權(quán);對環(huán)境公益訴訟也給予更大的法律制度支持。”
“我認(rèn)為，有幾個問題應(yīng)該反映在《環(huán)境保護(hù)法》的修改當(dāng)中。”張世秋認(rèn)為，首先對于政府、企業(yè)、公眾包括社會組織在環(huán)境保護(hù)方面，彼此的責(zé)任、權(quán)力、義務(wù)和利益需要如何界定，是這部環(huán)保基礎(chǔ)法律應(yīng)該厘清的重要問題。
“第二，關(guān)于環(huán)境保護(hù)的基本原則問題，《環(huán)境保護(hù)法》在修訂當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)在污染者支付的原則上有所擴(kuò)展。例如，生態(tài)服務(wù)是否應(yīng)該獲得支付值得研究，另外，包括公眾在環(huán)境受到破害后的索賠問題都需要重新考慮。”張世秋說。
